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摘要：经过多年发展，北京市虽然在城乡一体化方面取得了很大成绩，但是仍然存在不少问题，主要有城乡收入差距继续扩大、城乡二元结构阻碍一体化、现行发展体制不完善等。为了推进北京市的城乡一体化进程，文章提出了推进新型城镇化、深化各项农村改革、加强农村现代金融体系建设、加大农业和农村投入、推进城乡社会保障一体化建设、创新社会管理体制等方面的建议。
关键词：城乡一体化；城乡二元结构；新型城镇化
城乡一体化就是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体来进行统筹规划、综合研究，实现城市和乡村在规划、产业、市场、政策、生态环保等方面的一体化建设和一体化发展。城乡一体化是经济发展的阶段性产物和必由之路。
当前，北京市已经进入了城乡一体化发展的关键时期。“十二五”时期，北京市城乡一体化主要包括规划、产业、基础设施、基本公共服务（教育、卫生、医疗等）、就业保障、社会管理等方面的一体化发展。
一、 发展现状
1. 农村地区的城镇化进程加快。21世纪的前十年，北京市的新农村建设取得很大进展，为推进城乡一体化发展奠定了基础。北京市郊区建制乡镇从2000年的214个（67个乡、147个镇）减少到2010年的182个（40个乡、142个镇），行政村从4 044个减少到3 950个；本市户籍的农业人口从346.8万人减少到268.3万。2013年末，全市有常住人口2 114.8万人。其中，城镇人口1 825.1万人，占常住人口的比重为86.3%。农民生活质量不断提高。截至2013年，北京市城镇居民的人均可支配收入已经超过4万元，而农村居民的人均纯收入也超过了1.8万元。
北京农村的城镇化主要通过城市功能区建设、重大产业项目建设、城乡结合部重点村拆迁、农民自主进行的旧村改造、新城和小城镇建设等方式推进。如：亦庄经济技术开发区东扩和西扩工程带动了大兴、通州部分农村的城镇化进程；首都国际机场东扩、现代汽车生产基地建设、花博会等重点项目带动了顺义区的城镇化进程；通过对海淀区大北坞村和唐家岭村、朝阳区大望京村等50个城乡结合部重点村的改建，十几万农民融入了城市；房山区韩村河村、昌平区郑各庄村、通州区大稿村等则是农民自主开发、自主建设，实现农村城镇化的典型。
2. 农村各项改革深入推进。农村改革涉及到土地、金融等多个方面。到2013年底，北京市已经完成了集体土地所有权确权，农地流转信息平台基本建成，农村土地承包、流转及调解仲裁体系初步形成。集体经济组织产权制度改革继续深化，集体林权制度改革全面推开。农民专业合作社达到6 010家。进行了小城镇建设和新型农村社区试点。持续推进北坞、大望京等城乡结合部地区的城市化改造。探索了村庄社区化管理新模式。农村金融体制改革也取得了突破性进展。
3. 社会事业全面发展。2013年末，北京市分别有1 311.3万人、1 354.8万人、1 025.1万人、920.3万人和883.2万人陆续参加了基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险；有180.1万人参加了城乡居民养老保险，其中，农村居民参保人数为168.7万人；参加新型农村合作医疗的人数有254.3万人，参合率为98%。北京市有各种社区服务机构10 210个，其中社区服务中心205个。
北京市率先在全国实现了社会保障的城乡全覆盖。城乡居民养老保险制度实现了并轨，建立了城乡一体的就业失业管理制度。农村地区包括教育在内的各类基础设施明显改善，健全了三级卫生服务网络，农民的安全饮水问题得到了全面解决，实现公路、公交、广播电视等方面的“村村通”。2013年，全市新增城乡一体化学校30所、学位2.4万个。完善了覆盖城乡的公共文化服务体系。此外，北京市还加强了社会管理，70%以上的社区和村庄被社会服务管理网格化体系所覆盖。
4. 坚持产业带动，形成都市型现代农业体系。2013年，北京市第一产业增加值为161.8亿元，增长3%；农林牧渔业总产值为421.8亿元，比上年增长6.6%；林业实现产值75.9亿元，比上年增长38.4%。截至2013年末，北京市一共有1 299个农业观光园，观光园总收入为27.4亿元。有民俗旅游实际经营户8 530户，比上年增加163户；共实现了10.2亿元的民俗旅游总收入，同比增长12.6%。设施农业收入实现了57.3亿元，同比增长10.3%。种业收入为14亿元，下降13.1%。基本形成了包括设施农业、节水农业、会展农业等在内的都市型现代农业体系。
5. 城乡统筹的发展机制初步建成。“十一五”时期，北京市政府向“三农”领域投入了大量资金和其他资源。在政府固定资产投资中，高达50%以上的比例投向了郊区；通过财政体制改革，把212亿元的财力让渡给了区县；农林水支出539.4亿元，是“十五”时期的三倍多；出台了粮食直补等许多惠农政策。“5 3”等农村基础设施建设工程累计投资近200亿元。城乡融合的产业和生态体系建设取得显著进展，逐渐形成了工业反哺农业、城市支持农村的局面。
二、 北京市城乡一体化发展存在的主要问题
1. 城乡收入差距持续扩大。北京市城乡居民收入扩大的趋势虽然在“十一五”时期得到了有效遏制，但2013年末城乡居民的收入差距仍然在2万元以上，并且，从绝对值上看收入差距仍然在进一步拉大。北京市需要进一步落实工业反哺农业、城市支持农村、多予少取放活的方针，采取多种举措来提高农民收入，加大对农民和农村的政策支持力度。
2. 城乡二元结构阻碍了城乡一体化发展。虽然北京市的城镇化率已经高达85%，但农民在享受公共服务、社会保障等，农村在基础设施建设（例如教育、文化、卫生、道路等）方面与城镇居民和城镇相比，仍然差距很大。城乡二元结构的存在割裂了城镇和乡村，是北京市城乡一体化发展的最大障碍。城乡二元结构具体表现为户籍制度、土地管理制度、社会保障制度等方面的二元体制。例如，北京现行的基本医疗卫生服务把城镇居民和农村居民分为不同的类别，分别对应城镇居民基本医疗保险制度、城镇职工基本医疗保障制度和农村的新型农村合作医疗制度（“新农合”），城镇和农村居民享有的医疗保障的内容、范围和标准都有明显区别。二元结构的长期存在使北京市城乡资源不能合理流动，城乡公共资源配置和生产要素分布处于不均衡、不对等状态，导致城乡在多方面的差距，农村发展长期滞后于城市。 对农村的进城务工人员，如果就业稳定的，可以考虑把这些人纳入现行的城镇社会保障体系中，使其能够正常参加城镇居民的养老、医疗、失业、工伤等社会保险，享受与城镇居民相同的权利和义务；如果就业不稳定，可以允许其只参加养老、医疗和工伤保险这三项基本的社会保险，以降低参保的门槛。对失地农民，总的思路应该是“土地换社保”。农民在土地被征用后应该享受与城镇居民同等的养老、医疗、失业等保险。失地农民往往缺乏就业技能而导致失业，因此，还应该同步建立失业登记、就业培训等一揽子的失业农民就业保障制度。对农村仍然务农的人口，在医疗保险制度方面，北京目前分别在城镇和农村实行基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度。因此，一方面，应该继续对现有的新型农村合作医疗制度进行完善，提高保障的程度和水平；另一方面，应该尽快建立城镇和农村医疗保险制度之间的衔接机制，形成覆盖全民、统筹城乡的医疗保障体系。在养老保险制度方面，2014年2月，国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定把新型农村社会养老保险（“新农保”）和城镇居民社会养老保险（“城居保”）进行合并，逐步实现城乡居民基本养老保险制度的全国统一。而北京市早在2009年就已经实现了城乡居民养老保险制度的并轨。此外，北京市还应加快制定职工基本养老保险与城乡居民养老保险的衔接办法。
6. 创新社会管理体制，实现社会管理的城乡一体化。
（1）探索实行新型的社会管理制度。试点社区自治等新兴社会管理模式，培育不依赖于政府投入的民间自主财源循环方式。将社区公共服务主体由单纯的政府本位向社会参与与政府资助相结合转化。在农村推广城市的社区管理模式，构建城乡一体的新型社区服务体系。在农村地区加快建设乡镇社区服务中心和农村社区服务站，并以乡镇社区服务中心和农村社区服务站为依托，创建符合农村特点的现代化社区管理体制，实现劳动就业、社会保障、社会救助、卫生防疫、综治维稳等方面的基本公共服务的一站式社区管理。
（2）创新人口服务管理体制机制。2013年末，北京市有常住人口2 114.8万人，其中，户籍人口为1 316.3万人。人口增长过快、总量过大是北京市产生交通拥堵、大气污染等各类“城市病”的重要诱因，而大量流动性人口的存在也增大了北京解决人口问题的难度。未来，北京市要落实中央关于“严格控制特大城市人口规模”的要求，完善以业控人、以房管人、以证管人等人口调控措施。逐步推行居住证制度，把流动人口纳入统计范畴，建设实有人口服务管理全覆盖体系。建立流动人口的动态信息和管理服务的联动机制，改善流动人口的服务管理工作。建立中心城优质公共服务资源向新城转移的倾斜机制，引导人口合理布局。
（3）完善交通管理体制机制。建立完善缓解交通拥堵工作会商协调机制。完善重大投资项目的交通影响后评估机制。建立新的停车场建设管理制度，鼓励社会力量参与建设经营性的停车场。
（4）健全城市运行管理机制。构建北京市的“生命线管理机制”。完善生活必需品以及能源资源的供应保障体系和重要物资的储备制度。完善首都应急管理协作机制和防灾减灾体系，提高北京市的抗灾和重特大安全事故应急能力。
参考文献：
[1] 本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社和学习出版社，2013.
[2] 张福蕊.对我国城乡一体化发展的思考[J].河北经贸大学学报（综合版），2015，（1）：59-62.
[3] 李永进，张士运.北京现代化报告（2010-2011北京城乡一体化建设体制机制研究）[M].北京：北京科学技术出版社，2011.
作者简介：陈光（1983-），男，汉族，河北省石家庄市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为创新政策、体制改革；王继源（1986-），男，汉族，安徽省合肥市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为产业结构、投入产出分析。
收稿日期：2015-07-12。
关键词：城乡一体化；城乡二元结构；新型城镇化
城乡一体化就是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体来进行统筹规划、综合研究，实现城市和乡村在规划、产业、市场、政策、生态环保等方面的一体化建设和一体化发展。城乡一体化是经济发展的阶段性产物和必由之路。
当前，北京市已经进入了城乡一体化发展的关键时期。“十二五”时期，北京市城乡一体化主要包括规划、产业、基础设施、基本公共服务（教育、卫生、医疗等）、就业保障、社会管理等方面的一体化发展。
一、 发展现状
1. 农村地区的城镇化进程加快。21世纪的前十年，北京市的新农村建设取得很大进展，为推进城乡一体化发展奠定了基础。北京市郊区建制乡镇从2000年的214个（67个乡、147个镇）减少到2010年的182个（40个乡、142个镇），行政村从4 044个减少到3 950个；本市户籍的农业人口从346.8万人减少到268.3万。2013年末，全市有常住人口2 114.8万人。其中，城镇人口1 825.1万人，占常住人口的比重为86.3%。农民生活质量不断提高。截至2013年，北京市城镇居民的人均可支配收入已经超过4万元，而农村居民的人均纯收入也超过了1.8万元。
北京农村的城镇化主要通过城市功能区建设、重大产业项目建设、城乡结合部重点村拆迁、农民自主进行的旧村改造、新城和小城镇建设等方式推进。如：亦庄经济技术开发区东扩和西扩工程带动了大兴、通州部分农村的城镇化进程；首都国际机场东扩、现代汽车生产基地建设、花博会等重点项目带动了顺义区的城镇化进程；通过对海淀区大北坞村和唐家岭村、朝阳区大望京村等50个城乡结合部重点村的改建，十几万农民融入了城市；房山区韩村河村、昌平区郑各庄村、通州区大稿村等则是农民自主开发、自主建设，实现农村城镇化的典型。
2. 农村各项改革深入推进。农村改革涉及到土地、金融等多个方面。到2013年底，北京市已经完成了集体土地所有权确权，农地流转信息平台基本建成，农村土地承包、流转及调解仲裁体系初步形成。集体经济组织产权制度改革继续深化，集体林权制度改革全面推开。农民专业合作社达到6 010家。进行了小城镇建设和新型农村社区试点。持续推进北坞、大望京等城乡结合部地区的城市化改造。探索了村庄社区化管理新模式。农村金融体制改革也取得了突破性进展。
3. 社会事业全面发展。2013年末，北京市分别有1 311.3万人、1 354.8万人、1 025.1万人、920.3万人和883.2万人陆续参加了基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险；有180.1万人参加了城乡居民养老保险，其中，农村居民参保人数为168.7万人；参加新型农村合作医疗的人数有254.3万人，参合率为98%。北京市有各种社区服务机构10 210个，其中社区服务中心205个。
北京市率先在全国实现了社会保障的城乡全覆盖。城乡居民养老保险制度实现了并轨，建立了城乡一体的就业失业管理制度。农村地区包括教育在内的各类基础设施明显改善，健全了三级卫生服务网络，农民的安全饮水问题得到了全面解决，实现公路、公交、广播电视等方面的“村村通”。2013年，全市新增城乡一体化学校30所、学位2.4万个。完善了覆盖城乡的公共文化服务体系。此外，北京市还加强了社会管理，70%以上的社区和村庄被社会服务管理网格化体系所覆盖。
4. 坚持产业带动，形成都市型现代农业体系。2013年，北京市第一产业增加值为161.8亿元，增长3%；农林牧渔业总产值为421.8亿元，比上年增长6.6%；林业实现产值75.9亿元，比上年增长38.4%。截至2013年末，北京市一共有1 299个农业观光园，观光园总收入为27.4亿元。有民俗旅游实际经营户8 530户，比上年增加163户；共实现了10.2亿元的民俗旅游总收入，同比增长12.6%。设施农业收入实现了57.3亿元，同比增长10.3%。种业收入为14亿元，下降13.1%。基本形成了包括设施农业、节水农业、会展农业等在内的都市型现代农业体系。
5. 城乡统筹的发展机制初步建成。“十一五”时期，北京市政府向“三农”领域投入了大量资金和其他资源。在政府固定资产投资中，高达50%以上的比例投向了郊区；通过财政体制改革，把212亿元的财力让渡给了区县；农林水支出539.4亿元，是“十五”时期的三倍多；出台了粮食直补等许多惠农政策。“5 3”等农村基础设施建设工程累计投资近200亿元。城乡融合的产业和生态体系建设取得显著进展，逐渐形成了工业反哺农业、城市支持农村的局面。
二、 北京市城乡一体化发展存在的主要问题
1. 城乡收入差距持续扩大。北京市城乡居民收入扩大的趋势虽然在“十一五”时期得到了有效遏制，但2013年末城乡居民的收入差距仍然在2万元以上，并且，从绝对值上看收入差距仍然在进一步拉大。北京市需要进一步落实工业反哺农业、城市支持农村、多予少取放活的方针，采取多种举措来提高农民收入，加大对农民和农村的政策支持力度。
2. 城乡二元结构阻碍了城乡一体化发展。虽然北京市的城镇化率已经高达85%，但农民在享受公共服务、社会保障等，农村在基础设施建设（例如教育、文化、卫生、道路等）方面与城镇居民和城镇相比，仍然差距很大。城乡二元结构的存在割裂了城镇和乡村，是北京市城乡一体化发展的最大障碍。城乡二元结构具体表现为户籍制度、土地管理制度、社会保障制度等方面的二元体制。例如，北京现行的基本医疗卫生服务把城镇居民和农村居民分为不同的类别，分别对应城镇居民基本医疗保险制度、城镇职工基本医疗保障制度和农村的新型农村合作医疗制度（“新农合”），城镇和农村居民享有的医疗保障的内容、范围和标准都有明显区别。二元结构的长期存在使北京市城乡资源不能合理流动，城乡公共资源配置和生产要素分布处于不均衡、不对等状态，导致城乡在多方面的差距，农村发展长期滞后于城市。 对农村的进城务工人员，如果就业稳定的，可以考虑把这些人纳入现行的城镇社会保障体系中，使其能够正常参加城镇居民的养老、医疗、失业、工伤等社会保险，享受与城镇居民相同的权利和义务；如果就业不稳定，可以允许其只参加养老、医疗和工伤保险这三项基本的社会保险，以降低参保的门槛。对失地农民，总的思路应该是“土地换社保”。农民在土地被征用后应该享受与城镇居民同等的养老、医疗、失业等保险。失地农民往往缺乏就业技能而导致失业，因此，还应该同步建立失业登记、就业培训等一揽子的失业农民就业保障制度。对农村仍然务农的人口，在医疗保险制度方面，北京目前分别在城镇和农村实行基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度。因此，一方面，应该继续对现有的新型农村合作医疗制度进行完善，提高保障的程度和水平；另一方面，应该尽快建立城镇和农村医疗保险制度之间的衔接机制，形成覆盖全民、统筹城乡的医疗保障体系。在养老保险制度方面，2014年2月，国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定把新型农村社会养老保险（“新农保”）和城镇居民社会养老保险（“城居保”）进行合并，逐步实现城乡居民基本养老保险制度的全国统一。而北京市早在2009年就已经实现了城乡居民养老保险制度的并轨。此外，北京市还应加快制定职工基本养老保险与城乡居民养老保险的衔接办法。
6. 创新社会管理体制，实现社会管理的城乡一体化。
（1）探索实行新型的社会管理制度。试点社区自治等新兴社会管理模式，培育不依赖于政府投入的民间自主财源循环方式。将社区公共服务主体由单纯的政府本位向社会参与与政府资助相结合转化。在农村推广城市的社区管理模式，构建城乡一体的新型社区服务体系。在农村地区加快建设乡镇社区服务中心和农村社区服务站，并以乡镇社区服务中心和农村社区服务站为依托，创建符合农村特点的现代化社区管理体制，实现劳动就业、社会保障、社会救助、卫生防疫、综治维稳等方面的基本公共服务的一站式社区管理。
（2）创新人口服务管理体制机制。2013年末，北京市有常住人口2 114.8万人，其中，户籍人口为1 316.3万人。人口增长过快、总量过大是北京市产生交通拥堵、大气污染等各类“城市病”的重要诱因，而大量流动性人口的存在也增大了北京解决人口问题的难度。未来，北京市要落实中央关于“严格控制特大城市人口规模”的要求，完善以业控人、以房管人、以证管人等人口调控措施。逐步推行居住证制度，把流动人口纳入统计范畴，建设实有人口服务管理全覆盖体系。建立流动人口的动态信息和管理服务的联动机制，改善流动人口的服务管理工作。建立中心城优质公共服务资源向新城转移的倾斜机制，引导人口合理布局。
（3）完善交通管理体制机制。建立完善缓解交通拥堵工作会商协调机制。完善重大投资项目的交通影响后评估机制。建立新的停车场建设管理制度，鼓励社会力量参与建设经营性的停车场。
（4）健全城市运行管理机制。构建北京市的“生命线管理机制”。完善生活必需品以及能源资源的供应保障体系和重要物资的储备制度。完善首都应急管理协作机制和防灾减灾体系，提高北京市的抗灾和重特大安全事故应急能力。
参考文献：
[1] 本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社和学习出版社，2013.
[2] 张福蕊.对我国城乡一体化发展的思考[J].河北经贸大学学报（综合版），2015，（1）：59-62.
[3] 李永进，张士运.北京现代化报告（2010-2011北京城乡一体化建设体制机制研究）[M].北京：北京科学技术出版社，2011.
作者简介：陈光（1983-），男，汉族，河北省石家庄市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为创新政策、体制改革；王继源（1986-），男，汉族，安徽省合肥市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为产业结构、投入产出分析。
收稿日期：2015-07-12。