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〔摘 要〕农村公共财政在保证农村基层政权正常运转，促进农村各项事业的发展等方面发挥了重要的作用。随着农村税费改革的不断深化，农业税的取消，农村公共财政的职能变得越来越重要。如何进一步加强和完善财政机构建设和职能定位，对加强新形势下基层组织建设，促进农村经济发展具有十分重要的意义。本文首先阐述了农村公共财政制度的内涵，分析了我国公共财政问题的现状，最后提出了解决农村公共财政问题的集体思路，希望有助于农村的发展。
〔关键词〕公共财政；财政危机；公共产品
中图分类号：F323．8文献标识码：A文
章编号：1008-4096（2008）04-0058-04
三农问题一直是党和人民所关心和关注的重点问题。十七大报告提出要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，加大支农惠农政策力度。党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，采取了一系列支农惠农的重大政策。如对农村进行税费改革，坚持实行“多予、少取、放活”的方针，通过减免涉农税收、实行农业税附加、治理乡镇政府乱收费行为、增加中央和省转移支付、乡管村财等方式，基本实现了村村减负、户户受益，调动了广大农民的积极性。从某种程度上说，“减轻”了农民的负担。但我们必须看到，当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出。这充分反映了，农村公共财政体制仍不完善。因此，如何建立健全农村公共财政体制，进一步优化农村的税费改革，完善政府间的转移支付制度，是我国政府亟待解决的问题。
一、农村公共财政体制的内涵
农村公共财政制度是公共财政制度的有机组成部分，是指在市场经济条件下，国家为农村提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足农民公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家在农村通行的财政体制和财政制度。
具体来说，农村公共财政制度用于解决农民、农村和农业问题。农村公共财政的服务对象是农民。农村公共财政制度突出保障职能和发展职能。农村公共财政制度的保障职能体现在农民无偿享受的国家福利，以及农民享受的自我保障。农村公共财政制度的发展职能表现为从宏观和微观两个层面支持农村基础设施建设，对农民相关经济行为给予支持。通过农村税费改革和必要的财政手段，减轻农民负担。随着改革开放的深入，农村公共财政制度的建立使农民的收入水平有了显著的提高，生活水平有了明显的改善。
农村公共财政制度的受益者是农村。农村公共财政制度的建立改变了我国长期以来实行的城乡分治的财政体制，改变了财政资金使用与农村发展关联度较低的现状，实现了财政资金向农村的净流入，弥补了农村发展资金的缺口，加快农村的发展。
农村公共财政制度的着眼点是农业。农村公共财政制度注重财政对农业的投入，利用财政资金和手段调整农业产业结构，提高农业生产者的整体素质，提升农业发展水平和效益。此外，农村公共财政制度能有效协调农业与工业的发展步伐，实现工业与农业的协调发展。
公共财政的特征赋予农村公共财政具有三大基本特点。一是公共性。即农村公共财政是为了满足全体农民的公共需要，而不是个别人的需求。凡是涉及农民公共需求的事项，都是农村公共财政的职能范围，都需要加以解决。二是非营利性。在市场经济条件下，政府作为国家管理主体，其采取政策和措施的动机不是通过经营获取相应的报偿或利润，而只是追求公共利益，满足公共需求。其职责是采取必要的活动，为农村市场经济的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。其基本出发点或归宿是满足农民公共需要，而不是盈利。三是法制性。用以规范农村财政的收支行为。农村公共财政以满足农民公共需要为基本出发点，关系到全体农民的切身利益。农村公共财政的收入和支出都与农民密切相关，因此要求政府财政收支行为以法制为基础，对全部政府收支进行预算管理，并由统一部门进行监管，同时广大农民也应加强监督。
二、农村公共财政体制的现状分析
农村公共财政体制是整个国家财政体制的重要组成部分。分税制改革以来，农村财政收支规模不断扩大，财政总体实力不断增强。但由于种种原因，农村财政困难却与日俱增。取消农业税后，虽然中央对农村各类转移支付趋于增加，但农村财政困难问题并没有从根本上得到扭转。农村财政普遍面临的公共财政危机，对农业和农村经济的发展造成了一些严重后果。财政是公共权利赖以存在和运作的基础，目前农村所面临的公共财政危机不是一个简单的经济问题，它已严重影响了基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展，已成为影响农村政治和社会稳定的重要因素。
（一）县、乡出现严重的财政危机
1．分税制和农村税费改革的推行，减少了农村财政的财政收入
县、乡财政困难早在分税制推行以后就开始显现出来，在农村税费改革的展开，使得这一问题表现得更加突出。分税制实施以来，由于大部分的增值税和全部的消费税被中央财政集中，国有企业所得税按照行政隶属关系被中央、省和市财政集中，县乡财政收入减少，面临的形势已经十分严峻。全国县、乡级财政赤字严重，大多数县、乡镇不能按时给行政事业人员发放工资。农村税费改革推行后，又取消了农业特产税，屠宰税和“三提五统”（即三项村提留：公积金、公益金、管理费；五项乡统筹：乡村兴办教育、修建公路、实施计划生育、优抚、民兵训练），同时降低了牧业税征收标准，虽然在一定程度上减轻了农民的负担，但也减少了地方财政收入和乡村财力，使县乡财政困难的状况进一步恶化。在一些以农业为支柱的地区表现的更加突出。
财政收入的减少直接影响到财政支出力度。中小学教育经费支出是县乡财政支出中最大的一项支出。据统计，全国大多数地方中小学教育经费支出要占到县级财政支出的60%，占乡镇财政支出的70%。农村义务教育依赖农民自己提供公共产品和县乡财政的投入而发展起来的，这与整个国家公共财政框架构造的要求不相适应，与农民目前收入水平所能承受的压力也极不相称。此外，农村原来依靠“三提五统”支撑的各项事业支出列入县乡财政预算，使减少财力的县乡财政面临更大的压力。不仅农村义务教育投入难以保证，农村基础设施建设等公益事业所需的财力更是难以保证。
2．政府间事权划分不明晰
政府间事权划分问题直接关系到公共财政支出责任的划分。分税制和农村税费改革以后，中央和省级政府增加了对农村财政的转移支付，用以解决农村财政的财力缺口。然而由于政府间事权划分不明确，严重影响到财政支出责任的划分，致使农村财政困难问题没有得到解决。
分税制改革以来，省以下政府间的事权划分一直不清晰。上层政府利用其权力优势，逐级将事权下移，造成基层政府财力面临更大的难题，无法充分提供农村公共产品。农村社会保障、农村义务教育、农村公共卫生服务等公共服务，本应由政府负担，而政府又将其转为由县乡政府负担，政府间相互推脱，导致农村的公共服务没有得到落实。
（二）乡镇机构设置不健全
目前，造成農民负担沉重最直接的原因是乡镇机构庞大，承担事权过多。全国乡镇政府的数目较多，村民委员会人员队伍庞大。我国的农业税收收入远远不能维持现有乡镇机构和人员的正常支出需要。解决机构正常运转所需的经费大多依靠向农民收费来解决。
从乡镇政府机构设置来看，要求乡镇机构与县、市政府机构设置相匹配，党委、政府、人大、政协都要求设到乡镇，而且每个机构都要求设置一定的编制，配备一定的人员，而这些机构设置和人员配备所需的经费，都要求乡镇从自己征收的各种税费中支付。上级政府通常不提供经费，乡镇政府只有依靠向农民收费来维持自身的运转。从乡镇政府承担的事权看，凡是县级政府所具有的事权，乡镇政府都要分担。既要承担上级政府有关农村、农民政策的宣传和贯彻任务，又要组织乡镇的治安、计划生育、中小学教育、乡村道路建设、农田水利维修、农业税等。事权范围的无限扩大的结果是导致人员编制的膨胀和乡镇财力的紧张。如果不对乡镇机构进行彻底改革，简化乡镇职能，农村税费改革就难以深化，减轻农民负担的政策就不能更好地落实。
此外，我国农村公共服务机构主要是以农业技术推广、水利、种子、农机等为主的事业单位。随着我国市场化、工业化和城市化进程的推進，这些机构的设置与农村经济的发展已不相适应，对农村经济的快速发展起到了阻碍的作用。许多机构职能重叠，而一些新型的农村公共产品与公共服务的提供却缺乏必要的载体。这就要求必须对农村公共服务单位进行全面改革，使农村公共服务的供给与农村经济发展的需求相匹配。
（三）农村公共产品供给不足
农村公共产品短缺是“三农”问题中遇到的一个突出矛盾。以往农村是依靠农民自身的积累和基层政权的少量投入来供应公共产品的，而广大中西部地区的农民刚刚解决温饱问题，不可能有多余的积累投向农村公共产品。依靠农民自身的积累或者乡村基层政权向农民收费解决农村公共产品的供应，违背了公共产品的特性，把本属政府的事情转嫁到广大农民身上，无论从经济学理论还是从道义上都是说不过去的。
过去农村公共产品供应，主要倾向于农民提供中小学义务教育，还有少量用于农村道路维修、农田水利设施、农村治安、农业科技推广等方面。但是即使为数很少的公共产品供应也主要是通过向农民收费和摊派完成的。近几年，国家通过实施积极财政政策，靠发行大量国债，增加了农村电网改造、公路建设、广播电视转播等方面的投入，如电视的普及、公路的修建等确实给农民带来了实惠，在一定程度上改变了农村公共产品极度短缺的现状。但是，这些投入客观上带有政府利益的倾向，没有更多顾及农民的利益。农民急需的基础教育、农业科技推广、农田水利设施建设和维护、农村公共卫生医疗、农民贫困群体的救助等公共产品至今没有多大改观。
三、构建农村公共财政的基本原则
（一）效率原则
现阶段，中国作为一个转型经济的发展中国家，农村经济发展水平和农民收入水平较低，承担税费能力有限，整个国家的财政实力还不雄厚，在公共服务领域等用钱的地方很多，有待增进公平的地方也很多。如果要使老百姓公共服务需求得到最大的满足，在建设农村公共财政过程中，必须把效率放在首位，提高公共资源的配置效率，要利用有限的财政资源，尽可能满足农民不断增长的公共需求。
农村公共财政活动的效率包括农村财政资源配置效率和农村财政管理效率两个方面。要通过改变农村财政支出结构和公共资产使用结构，增加直接用于公共服务的支出和使用比例，并最大限度地提高财政投入和公共资产的使用效率。同时要加强对财政资金使用过程的管理和监督，避免财政资金的浪费和低效。为保障农村公共财政活动的效率，关键是建立完善的农村公共财政制度，要科学界定农村公共财政的职责范围，解决好农村公共资源配置中的越位和缺位问题。
（二）公平原则
我国农村公共品、准公共品的实际成本高于正常成本、实际供应量已经远远超过了农民的有支付能力的意愿需求量，然而农民却无法拒绝。而农村公共品、准公共品的实际价格，即税、费、集资等的确定依据的是行政权力，具有强制性，加之其卖方单边垄断，不可避免地出现垄断高价。垄断高价、高成本和超量供给使农民负担过重，直接损害了农民的利益，违背了公平的原则。此外，我国实行二元经济结构，以户籍制度为核心，城乡人口、经济和社会生活，都被人为地分割为两个隔离的部分。中国社会资源的再分配在城乡之间实行两种截然不同的制度，两部分居民身处两种不同的经济和社会待遇，相互不能自由流动，农村的资源被大量抽取到城市，以支撑工业化进程，导致城镇财政资源的分配不均。
目前农村财政面临不公平的待遇，因此，构建农村公共财政一定要坚持公平原则。这里所指的公平应包括两层涵义：一是经济公平，即要减轻农民的税费负担，解决农民税费负担和公共品受益不对称的问题；二是社会公平，即要尽可能缩小城乡财政差距，扩大公共财政覆盖农村的范围，实现财政资源配置的社会公平。
（三）统筹兼顾、重点突出的原则
建立农村公共财政体系统筹兼顾，不能疏漏任何细节，但要重点突出，尖锐问题要优先解决。农村公共财政体系建设的根本目标是全方位改善农村公共品的供给状况，提高农村的社会经济福利。从原则上讲，农村的公共品项目都属于公共财政的职责范围，既包括养老、医疗卫生、交通条件改善等，也包括文化教育、技能培训、休闲娱乐等。着眼于长远，在财政资源的分配使用上，各方面的需要应统筹兼顾。但当前，须以农村社会的稳定、和谐和民生为本，权衡轻重，着力解决好农村发展中的最尖锐的问题和矛盾。加快农村基础设施和公益事业建设，切实改善农村人居环境，增加对农村教育的投入，解决看病难、养老难等问题。
（四）循序渐进原则
农村公共财政建设滞后是长期形成的，加快建设农村公共财政也不能一蹴而就。那种试图通过一朝一夕的努力，在农村建成完整的公共财政体系，既不可能，也不现实。必须按照党的十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村”的战略目标和统筹城乡经济社会发展的要求，循序渐进、稳扎稳打，不断加快农村公共财政建设，促进城乡经济社会协调发展。近期目标应以规范农村政府职能为前提，以实施农村公共财政体制和支出制度创新为核心，构建水平相对较低、层次程度有别、但基本有效的农村公共服务体系；中远期则要在合理简化财政级次的基础上，以权益平等和福利公平为目标，全面理顺国家与农民、农村与城市的财政分配关系，为实现城乡统一打好基础。
四、建立健全农村公共财政体制的思路
（一）构建财权和事权相统一的财政体制
财权和事权统一的实质就是“一级政府、一级事权、一级财权”，具体思路是：
第一，减少政府级次。我国政府级次过多，财权和事权很难在五级政府间合理划分。财权和事权的不统一又导致农民负担较重。因此，建议取消乡镇一级政府，改乡镇级政府为县级政府的派出机构，在乡镇一级设立办事处。在乡镇级政府被简化后，可将地（市）级政府虚化，因为本来地（市）级政府就是省级政府的派出机构，只不过后来在逐渐演化过程中被实体化了。现在有必要对地（市）级政府进行重新定位，取消市管县，恢复地（市）级政府为省级政府派出机构的政府层级格局，由县直接对省负责。这样我国政府级次将由现在的五级减少为三级，为建立高效运转的政府体系和彻底实行分税制创造有利条件。
第二，明确各级政府职能与支出范围。首先，按照市场经济发展要求进一步转变政府职能，政府应集中精力实行宏观调控，创造良好的市场环境，从竞争性生产经营活动中摆脱出来；其次，按照受益原则，确定各级政府支出范围。中央财政负责国防、外交、宏观经济调控、协调地区经济发展及中央直属机关行政事业单位经费支出等；地方财政负责本地区政府机关运转及公共事业发展经费供给。按照我们的构想，在三级政府框架下，地方政府主要负责提供当地初等教育、卫生防疫、社会安全保障、一般行政管理、小型基础设施。
第三，合理确定各级政府财权。目前，我国财政体制面临的突出问题是财权与事权不对称，地方政府的财权小于事权。全面取消农业税后，为增强地方政府财源，可把个人所得税、企业所得税及部分流转税确定为地方政府的主要财源。但从长远和国际经验看，随着经济发展和人民生活水平提高，财产税应成为地方政府的重要收入来源之一。今后可适时开征房产税、遗产税和赠与税，为全面建立财产税制奠定基础。
（二）完善转移支付制度
当前地方基层政府的收入问题己成为农村税费改革的最大阻碍。其税源的薄弱致使地方政府财政紧张与农民税费负担过重同时并存。减轻农民负担和减少了政府收入之间的矛盾需要多方面的协调。政府机构改革固然是根本途径，但政府间转移支付制度也要发挥应有作用。
我国转移支付制度的一个重要功能就是解决地区间财力不均衡问题，是解决不发达地区和贫困地区公共物品供給不足的重要手段。因此，完善转移支付制度应是减轻农民负担的必要条件。目前在发达地区，经济发展水平较高，税源充足，地方政府财力能够满足提供本地区公共物品和服务的需要。但在经济不发达地区，财力短缺，无法提供基本的公共物品和服务。对于那些主体税种及收入不能满足本地居民公共产品和服务需要的地区，应测算该地区提供公共产品和服务的财力需求，差额由上级财政或中央财政转移支付。
（三）完善公共产品的供给制度
农村私人产品对农村公共产品的依赖性决定了农村经济发展、农民收入的提高都有赖于农村公共产品的有效供给。为真正实现城乡统筹发展，我国农村公共产品供给体制应尽快完善。通过加快对农村公共产品的补偿性供给，来促进农村经济发展，缩小日益扩大的城乡差距。
一是农村的义务教育。对农村义务教育的管理体制和投入机制做进一步的调整和完善。应逐步建立各级政府义务教育经费分级分担的制度，明确中央、省、地（市）、县各级政府对义务教育的财政承担责任和比例，使义务教育经费投入规范化、制度化、法律化，确保义务教育经费投入有稳定的资金来源。同时，建立由中央财政针对经济困难的中西部地区义务教育的专项转移支付制度，确保经济困难地区的农村中小学教职工工资按时足额发放，确保农村中小学正常运转所需经费。当前中央和省财政要拨专款解决中西部地区农村中小学危房改造所需资金。
二是农村的基本医疗。农民看病难问题已成为一个普遍现象，政府应该增加对农村基本医疗体系的支持力度，在中央和地方各级政府之间合理界定责任，在城乡之间公平分配卫生资源，建立和完善中央政府对农村基本医疗的专项转移支付制度，扶持农村基本卫生服务设施的建设，对贫困人口实施医疗救助。当前，重点做好建立新型的农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。只有建立政府、集体和农民“共同投入、共担风险”的机制，才能使国家投入的有限资金起到引导农民参加保障体系的作用。
三是农村基础设施。农村基础设施建设是农村发展的基础条件，中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等方面的建设提供资金保障。加大对农村基础设施的投资，不仅可以增加农民收入，扩大内需，缓解“三农”问题，更有利于增加农业生产的供给能力，将使农村经济和社会事业长久受益，有助于农村摆脱落后的现状。
由于农村基础设施建设滞后，公共产品短缺是长期形成的，改变农村的面貌是个长期的过程，需要大量的投资，应有重点、有选择。这就需要在明确政府与市场的职责的基础上，把政府与市场的力量结合起来。在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安排，动员社会资源进行农村公共产品的供给，建立起以财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制，更多地发挥民间资金的作用，加快农村公共财政的建设。
四是建立农村社会保障制度。从农村实际出发，按照城乡一体化的政策导向，根据需要和实际条件逐步把农民纳入到社会保障体系中。逐步建立起适应农民需要的医疗、养老、最低生活保障制度，以及对困难户和孤寡老人实施生活补助等制度。建立农村最低生活标准制度，由各地政府根据各自情况分别制定，但要保证当地农民的基本生活需要。农村社会保障资金的供给，应通过法律形式予以保障，由各级政府列入年度预算。
参考文献：
［1］ 张献国．新农村建设与农村公共财政体制的构建［J］．安徽农业科学，2007，（11）．
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［3］ 浙江省财政厅课题组．从农村税费改革看农村公共财政建设．浙江经济，2006．9．
［4］ 武桂梅、，何建萍．农村公共财政体制建设思考．财政与金融，2007．5．
Establish and improve rural public finance system
Dou Xiu Zhou Nan
(Institute of Public Finance and Taxation Dongbei University of
Finance and Economics, Dalian 116025,China)
Abstract:Rural public finances ensure the normal operation of rural grass-roots political power, and promote the development of various undertakings in rural areas．Along with the rural tax reform is deepening and the abolition of agricultural tax, the functions of public finance in rural areas become more and more important．How to further strengthen and improve the financial institution-building in the new situation, to strengthen the building of grassroots organizations is of great significance．The paper first expounds the connotation of the public finance system in the rural areas, then analyzes the current situation of public finances, finally proposes the solution of the problem of our rural public finances and wishes to contribute to the development of rural areas．
Keywords:Public FinanceFinancial crisis Public Products
（责任编辑：兰桂杰）
〔关键词〕公共财政；财政危机；公共产品
中图分类号：F323．8文献标识码：A文
章编号：1008-4096（2008）04-0058-04
三农问题一直是党和人民所关心和关注的重点问题。十七大报告提出要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，加大支农惠农政策力度。党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，采取了一系列支农惠农的重大政策。如对农村进行税费改革，坚持实行“多予、少取、放活”的方针，通过减免涉农税收、实行农业税附加、治理乡镇政府乱收费行为、增加中央和省转移支付、乡管村财等方式，基本实现了村村减负、户户受益，调动了广大农民的积极性。从某种程度上说，“减轻”了农民的负担。但我们必须看到，当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出。这充分反映了，农村公共财政体制仍不完善。因此，如何建立健全农村公共财政体制，进一步优化农村的税费改革，完善政府间的转移支付制度，是我国政府亟待解决的问题。
一、农村公共财政体制的内涵
农村公共财政制度是公共财政制度的有机组成部分，是指在市场经济条件下，国家为农村提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足农民公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家在农村通行的财政体制和财政制度。
具体来说，农村公共财政制度用于解决农民、农村和农业问题。农村公共财政的服务对象是农民。农村公共财政制度突出保障职能和发展职能。农村公共财政制度的保障职能体现在农民无偿享受的国家福利，以及农民享受的自我保障。农村公共财政制度的发展职能表现为从宏观和微观两个层面支持农村基础设施建设，对农民相关经济行为给予支持。通过农村税费改革和必要的财政手段，减轻农民负担。随着改革开放的深入，农村公共财政制度的建立使农民的收入水平有了显著的提高，生活水平有了明显的改善。
农村公共财政制度的受益者是农村。农村公共财政制度的建立改变了我国长期以来实行的城乡分治的财政体制，改变了财政资金使用与农村发展关联度较低的现状，实现了财政资金向农村的净流入，弥补了农村发展资金的缺口，加快农村的发展。
农村公共财政制度的着眼点是农业。农村公共财政制度注重财政对农业的投入，利用财政资金和手段调整农业产业结构，提高农业生产者的整体素质，提升农业发展水平和效益。此外，农村公共财政制度能有效协调农业与工业的发展步伐，实现工业与农业的协调发展。
公共财政的特征赋予农村公共财政具有三大基本特点。一是公共性。即农村公共财政是为了满足全体农民的公共需要，而不是个别人的需求。凡是涉及农民公共需求的事项，都是农村公共财政的职能范围，都需要加以解决。二是非营利性。在市场经济条件下，政府作为国家管理主体，其采取政策和措施的动机不是通过经营获取相应的报偿或利润，而只是追求公共利益，满足公共需求。其职责是采取必要的活动，为农村市场经济的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。其基本出发点或归宿是满足农民公共需要，而不是盈利。三是法制性。用以规范农村财政的收支行为。农村公共财政以满足农民公共需要为基本出发点，关系到全体农民的切身利益。农村公共财政的收入和支出都与农民密切相关，因此要求政府财政收支行为以法制为基础，对全部政府收支进行预算管理，并由统一部门进行监管，同时广大农民也应加强监督。
二、农村公共财政体制的现状分析
农村公共财政体制是整个国家财政体制的重要组成部分。分税制改革以来，农村财政收支规模不断扩大，财政总体实力不断增强。但由于种种原因，农村财政困难却与日俱增。取消农业税后，虽然中央对农村各类转移支付趋于增加，但农村财政困难问题并没有从根本上得到扭转。农村财政普遍面临的公共财政危机，对农业和农村经济的发展造成了一些严重后果。财政是公共权利赖以存在和运作的基础，目前农村所面临的公共财政危机不是一个简单的经济问题，它已严重影响了基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展，已成为影响农村政治和社会稳定的重要因素。
（一）县、乡出现严重的财政危机
1．分税制和农村税费改革的推行，减少了农村财政的财政收入
县、乡财政困难早在分税制推行以后就开始显现出来，在农村税费改革的展开，使得这一问题表现得更加突出。分税制实施以来，由于大部分的增值税和全部的消费税被中央财政集中，国有企业所得税按照行政隶属关系被中央、省和市财政集中，县乡财政收入减少，面临的形势已经十分严峻。全国县、乡级财政赤字严重，大多数县、乡镇不能按时给行政事业人员发放工资。农村税费改革推行后，又取消了农业特产税，屠宰税和“三提五统”（即三项村提留：公积金、公益金、管理费；五项乡统筹：乡村兴办教育、修建公路、实施计划生育、优抚、民兵训练），同时降低了牧业税征收标准，虽然在一定程度上减轻了农民的负担，但也减少了地方财政收入和乡村财力，使县乡财政困难的状况进一步恶化。在一些以农业为支柱的地区表现的更加突出。
财政收入的减少直接影响到财政支出力度。中小学教育经费支出是县乡财政支出中最大的一项支出。据统计，全国大多数地方中小学教育经费支出要占到县级财政支出的60%，占乡镇财政支出的70%。农村义务教育依赖农民自己提供公共产品和县乡财政的投入而发展起来的，这与整个国家公共财政框架构造的要求不相适应，与农民目前收入水平所能承受的压力也极不相称。此外，农村原来依靠“三提五统”支撑的各项事业支出列入县乡财政预算，使减少财力的县乡财政面临更大的压力。不仅农村义务教育投入难以保证，农村基础设施建设等公益事业所需的财力更是难以保证。
2．政府间事权划分不明晰
政府间事权划分问题直接关系到公共财政支出责任的划分。分税制和农村税费改革以后，中央和省级政府增加了对农村财政的转移支付，用以解决农村财政的财力缺口。然而由于政府间事权划分不明确，严重影响到财政支出责任的划分，致使农村财政困难问题没有得到解决。
分税制改革以来，省以下政府间的事权划分一直不清晰。上层政府利用其权力优势，逐级将事权下移，造成基层政府财力面临更大的难题，无法充分提供农村公共产品。农村社会保障、农村义务教育、农村公共卫生服务等公共服务，本应由政府负担，而政府又将其转为由县乡政府负担，政府间相互推脱，导致农村的公共服务没有得到落实。
（二）乡镇机构设置不健全
目前，造成農民负担沉重最直接的原因是乡镇机构庞大，承担事权过多。全国乡镇政府的数目较多，村民委员会人员队伍庞大。我国的农业税收收入远远不能维持现有乡镇机构和人员的正常支出需要。解决机构正常运转所需的经费大多依靠向农民收费来解决。
从乡镇政府机构设置来看，要求乡镇机构与县、市政府机构设置相匹配，党委、政府、人大、政协都要求设到乡镇，而且每个机构都要求设置一定的编制，配备一定的人员，而这些机构设置和人员配备所需的经费，都要求乡镇从自己征收的各种税费中支付。上级政府通常不提供经费，乡镇政府只有依靠向农民收费来维持自身的运转。从乡镇政府承担的事权看，凡是县级政府所具有的事权，乡镇政府都要分担。既要承担上级政府有关农村、农民政策的宣传和贯彻任务，又要组织乡镇的治安、计划生育、中小学教育、乡村道路建设、农田水利维修、农业税等。事权范围的无限扩大的结果是导致人员编制的膨胀和乡镇财力的紧张。如果不对乡镇机构进行彻底改革，简化乡镇职能，农村税费改革就难以深化，减轻农民负担的政策就不能更好地落实。
此外，我国农村公共服务机构主要是以农业技术推广、水利、种子、农机等为主的事业单位。随着我国市场化、工业化和城市化进程的推進，这些机构的设置与农村经济的发展已不相适应，对农村经济的快速发展起到了阻碍的作用。许多机构职能重叠，而一些新型的农村公共产品与公共服务的提供却缺乏必要的载体。这就要求必须对农村公共服务单位进行全面改革，使农村公共服务的供给与农村经济发展的需求相匹配。
（三）农村公共产品供给不足
农村公共产品短缺是“三农”问题中遇到的一个突出矛盾。以往农村是依靠农民自身的积累和基层政权的少量投入来供应公共产品的，而广大中西部地区的农民刚刚解决温饱问题，不可能有多余的积累投向农村公共产品。依靠农民自身的积累或者乡村基层政权向农民收费解决农村公共产品的供应，违背了公共产品的特性，把本属政府的事情转嫁到广大农民身上，无论从经济学理论还是从道义上都是说不过去的。
过去农村公共产品供应，主要倾向于农民提供中小学义务教育，还有少量用于农村道路维修、农田水利设施、农村治安、农业科技推广等方面。但是即使为数很少的公共产品供应也主要是通过向农民收费和摊派完成的。近几年，国家通过实施积极财政政策，靠发行大量国债，增加了农村电网改造、公路建设、广播电视转播等方面的投入，如电视的普及、公路的修建等确实给农民带来了实惠，在一定程度上改变了农村公共产品极度短缺的现状。但是，这些投入客观上带有政府利益的倾向，没有更多顾及农民的利益。农民急需的基础教育、农业科技推广、农田水利设施建设和维护、农村公共卫生医疗、农民贫困群体的救助等公共产品至今没有多大改观。
三、构建农村公共财政的基本原则
（一）效率原则
现阶段，中国作为一个转型经济的发展中国家，农村经济发展水平和农民收入水平较低，承担税费能力有限，整个国家的财政实力还不雄厚，在公共服务领域等用钱的地方很多，有待增进公平的地方也很多。如果要使老百姓公共服务需求得到最大的满足，在建设农村公共财政过程中，必须把效率放在首位，提高公共资源的配置效率，要利用有限的财政资源，尽可能满足农民不断增长的公共需求。
农村公共财政活动的效率包括农村财政资源配置效率和农村财政管理效率两个方面。要通过改变农村财政支出结构和公共资产使用结构，增加直接用于公共服务的支出和使用比例，并最大限度地提高财政投入和公共资产的使用效率。同时要加强对财政资金使用过程的管理和监督，避免财政资金的浪费和低效。为保障农村公共财政活动的效率，关键是建立完善的农村公共财政制度，要科学界定农村公共财政的职责范围，解决好农村公共资源配置中的越位和缺位问题。
（二）公平原则
我国农村公共品、准公共品的实际成本高于正常成本、实际供应量已经远远超过了农民的有支付能力的意愿需求量，然而农民却无法拒绝。而农村公共品、准公共品的实际价格，即税、费、集资等的确定依据的是行政权力，具有强制性，加之其卖方单边垄断，不可避免地出现垄断高价。垄断高价、高成本和超量供给使农民负担过重，直接损害了农民的利益，违背了公平的原则。此外，我国实行二元经济结构，以户籍制度为核心，城乡人口、经济和社会生活，都被人为地分割为两个隔离的部分。中国社会资源的再分配在城乡之间实行两种截然不同的制度，两部分居民身处两种不同的经济和社会待遇，相互不能自由流动，农村的资源被大量抽取到城市，以支撑工业化进程，导致城镇财政资源的分配不均。
目前农村财政面临不公平的待遇，因此，构建农村公共财政一定要坚持公平原则。这里所指的公平应包括两层涵义：一是经济公平，即要减轻农民的税费负担，解决农民税费负担和公共品受益不对称的问题；二是社会公平，即要尽可能缩小城乡财政差距，扩大公共财政覆盖农村的范围，实现财政资源配置的社会公平。
（三）统筹兼顾、重点突出的原则
建立农村公共财政体系统筹兼顾，不能疏漏任何细节，但要重点突出，尖锐问题要优先解决。农村公共财政体系建设的根本目标是全方位改善农村公共品的供给状况，提高农村的社会经济福利。从原则上讲，农村的公共品项目都属于公共财政的职责范围，既包括养老、医疗卫生、交通条件改善等，也包括文化教育、技能培训、休闲娱乐等。着眼于长远，在财政资源的分配使用上，各方面的需要应统筹兼顾。但当前，须以农村社会的稳定、和谐和民生为本，权衡轻重，着力解决好农村发展中的最尖锐的问题和矛盾。加快农村基础设施和公益事业建设，切实改善农村人居环境，增加对农村教育的投入，解决看病难、养老难等问题。
（四）循序渐进原则
农村公共财政建设滞后是长期形成的，加快建设农村公共财政也不能一蹴而就。那种试图通过一朝一夕的努力，在农村建成完整的公共财政体系，既不可能，也不现实。必须按照党的十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村”的战略目标和统筹城乡经济社会发展的要求，循序渐进、稳扎稳打，不断加快农村公共财政建设，促进城乡经济社会协调发展。近期目标应以规范农村政府职能为前提，以实施农村公共财政体制和支出制度创新为核心，构建水平相对较低、层次程度有别、但基本有效的农村公共服务体系；中远期则要在合理简化财政级次的基础上，以权益平等和福利公平为目标，全面理顺国家与农民、农村与城市的财政分配关系，为实现城乡统一打好基础。
四、建立健全农村公共财政体制的思路
（一）构建财权和事权相统一的财政体制
财权和事权统一的实质就是“一级政府、一级事权、一级财权”，具体思路是：
第一，减少政府级次。我国政府级次过多，财权和事权很难在五级政府间合理划分。财权和事权的不统一又导致农民负担较重。因此，建议取消乡镇一级政府，改乡镇级政府为县级政府的派出机构，在乡镇一级设立办事处。在乡镇级政府被简化后，可将地（市）级政府虚化，因为本来地（市）级政府就是省级政府的派出机构，只不过后来在逐渐演化过程中被实体化了。现在有必要对地（市）级政府进行重新定位，取消市管县，恢复地（市）级政府为省级政府派出机构的政府层级格局，由县直接对省负责。这样我国政府级次将由现在的五级减少为三级，为建立高效运转的政府体系和彻底实行分税制创造有利条件。
第二，明确各级政府职能与支出范围。首先，按照市场经济发展要求进一步转变政府职能，政府应集中精力实行宏观调控，创造良好的市场环境，从竞争性生产经营活动中摆脱出来；其次，按照受益原则，确定各级政府支出范围。中央财政负责国防、外交、宏观经济调控、协调地区经济发展及中央直属机关行政事业单位经费支出等；地方财政负责本地区政府机关运转及公共事业发展经费供给。按照我们的构想，在三级政府框架下，地方政府主要负责提供当地初等教育、卫生防疫、社会安全保障、一般行政管理、小型基础设施。
第三，合理确定各级政府财权。目前，我国财政体制面临的突出问题是财权与事权不对称，地方政府的财权小于事权。全面取消农业税后，为增强地方政府财源，可把个人所得税、企业所得税及部分流转税确定为地方政府的主要财源。但从长远和国际经验看，随着经济发展和人民生活水平提高，财产税应成为地方政府的重要收入来源之一。今后可适时开征房产税、遗产税和赠与税，为全面建立财产税制奠定基础。
（二）完善转移支付制度
当前地方基层政府的收入问题己成为农村税费改革的最大阻碍。其税源的薄弱致使地方政府财政紧张与农民税费负担过重同时并存。减轻农民负担和减少了政府收入之间的矛盾需要多方面的协调。政府机构改革固然是根本途径，但政府间转移支付制度也要发挥应有作用。
我国转移支付制度的一个重要功能就是解决地区间财力不均衡问题，是解决不发达地区和贫困地区公共物品供給不足的重要手段。因此，完善转移支付制度应是减轻农民负担的必要条件。目前在发达地区，经济发展水平较高，税源充足，地方政府财力能够满足提供本地区公共物品和服务的需要。但在经济不发达地区，财力短缺，无法提供基本的公共物品和服务。对于那些主体税种及收入不能满足本地居民公共产品和服务需要的地区，应测算该地区提供公共产品和服务的财力需求，差额由上级财政或中央财政转移支付。
（三）完善公共产品的供给制度
农村私人产品对农村公共产品的依赖性决定了农村经济发展、农民收入的提高都有赖于农村公共产品的有效供给。为真正实现城乡统筹发展，我国农村公共产品供给体制应尽快完善。通过加快对农村公共产品的补偿性供给，来促进农村经济发展，缩小日益扩大的城乡差距。
一是农村的义务教育。对农村义务教育的管理体制和投入机制做进一步的调整和完善。应逐步建立各级政府义务教育经费分级分担的制度，明确中央、省、地（市）、县各级政府对义务教育的财政承担责任和比例，使义务教育经费投入规范化、制度化、法律化，确保义务教育经费投入有稳定的资金来源。同时，建立由中央财政针对经济困难的中西部地区义务教育的专项转移支付制度，确保经济困难地区的农村中小学教职工工资按时足额发放，确保农村中小学正常运转所需经费。当前中央和省财政要拨专款解决中西部地区农村中小学危房改造所需资金。
二是农村的基本医疗。农民看病难问题已成为一个普遍现象，政府应该增加对农村基本医疗体系的支持力度，在中央和地方各级政府之间合理界定责任，在城乡之间公平分配卫生资源，建立和完善中央政府对农村基本医疗的专项转移支付制度，扶持农村基本卫生服务设施的建设，对贫困人口实施医疗救助。当前，重点做好建立新型的农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。只有建立政府、集体和农民“共同投入、共担风险”的机制，才能使国家投入的有限资金起到引导农民参加保障体系的作用。
三是农村基础设施。农村基础设施建设是农村发展的基础条件，中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等方面的建设提供资金保障。加大对农村基础设施的投资，不仅可以增加农民收入，扩大内需，缓解“三农”问题，更有利于增加农业生产的供给能力，将使农村经济和社会事业长久受益，有助于农村摆脱落后的现状。
由于农村基础设施建设滞后，公共产品短缺是长期形成的，改变农村的面貌是个长期的过程，需要大量的投资，应有重点、有选择。这就需要在明确政府与市场的职责的基础上，把政府与市场的力量结合起来。在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安排，动员社会资源进行农村公共产品的供给，建立起以财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制，更多地发挥民间资金的作用，加快农村公共财政的建设。
四是建立农村社会保障制度。从农村实际出发，按照城乡一体化的政策导向，根据需要和实际条件逐步把农民纳入到社会保障体系中。逐步建立起适应农民需要的医疗、养老、最低生活保障制度，以及对困难户和孤寡老人实施生活补助等制度。建立农村最低生活标准制度，由各地政府根据各自情况分别制定，但要保证当地农民的基本生活需要。农村社会保障资金的供给，应通过法律形式予以保障，由各级政府列入年度预算。
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［4］ 武桂梅、，何建萍．农村公共财政体制建设思考．财政与金融，2007．5．
Establish and improve rural public finance system
Dou Xiu Zhou Nan
(Institute of Public Finance and Taxation Dongbei University of
Finance and Economics, Dalian 116025,China)
Abstract:Rural public finances ensure the normal operation of rural grass-roots political power, and promote the development of various undertakings in rural areas．Along with the rural tax reform is deepening and the abolition of agricultural tax, the functions of public finance in rural areas become more and more important．How to further strengthen and improve the financial institution-building in the new situation, to strengthen the building of grassroots organizations is of great significance．The paper first expounds the connotation of the public finance system in the rural areas, then analyzes the current situation of public finances, finally proposes the solution of the problem of our rural public finances and wishes to contribute to the development of rural areas．
Keywords:Public FinanceFinancial crisis Public Products
（责任编辑：兰桂杰）