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摘 要 近年来，检察机关涉法涉诉信访总量居高不下并呈上升趋势，闹访、缠访、集体访等非正常访亦呈多发之势。究其原因，主要是群众的维权意识在不断提升、法律的修订赋予检察机关更多职责任务、涉法涉诉信访工作机制的改革和对违法上访行为打击不力等因素导致。应完善审查受理机制、案件办理机制和息诉化解机制，建立信访依法终结机制和国家司法救助制度，同时还应强化源头治理，切实预防和减少涉法涉诉信访案件的发生。
关键词 涉法涉诉 信访 检察机关
作者简介：李培昌、杨辉明，南平市人民检察院，研究方向：刑法学、刑事诉讼法学。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-163-02
长期以来，信访工作在保证民众与政府间的交流沟通方面发挥着重要的桥梁纽带作用，在维护人民群众合法权益和促进政府公正廉洁执法等方面发挥着积极的作用。随着改革进入深水区，社会矛盾越来越来多，而且越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，但是越来越多的民众“信访不信法”，原本应该通过司法机关和法律途径解决的问题，民众选择了信访，而某些地方政府为了一时的“稳定”往往不惜花钱买“平安”，这种不正常的纠纷解决方式助长了民众的缠访、非正常访，甚至“弃法转访” 、“以访压法”，信访制度被严重扭曲和异化，司法权益不断受到损害，影响改革发展稳定大局。
一、检察机关涉法涉诉信访工作的当前形势及其原因分析
两大诉讼法的修订实施和中央涉法涉诉信访工作机制的改革推进，既为人民群众维护合法权益提供了依据，也使得检察机关涉法涉诉信访工作面临新形势、新挑战。
（一）信访总量呈上升趋势，接访压力越来越大
据高检院控告厅通报，2013年全国检察机关共接收群众信访831181件次，同比上升90.1%；高检院2013年1月至2014年1月连续13个月成为中央政法机关上访人、次数最多的部门，由过去的第三位跃居第一位。2013年，福建省检察机关共受理群众来信来访24444件，同比上升13.6%，其中，来信17271件，来访7173件，同比分别上升7.6%、30.9%。我市检察机关今年上半年受理信访总量685件，同比上升24%，接访压力也越来越大。
（二）重复访、集体访等非正常访呈上升趋势
我市本级院今年上半年受理的362件信访中，重复件共有58件，占信访总量的16%，同比上升5个百分点；受理集体访5批次，去年同期3批次，同比上升67%。
（三）导入法律程序不畅、法律程序空转和终而不结、无限申诉问题时有发生
从调研的情况来看，涉法涉诉信访工作机制改革以来，依法及时导入法律程序方面还存在比较突出的问题。如，对于刑事申诉案件，依照法律规定，申诉人既可以向检察机关申诉，也可以向审判机关提出，由于部门沟通协调不到位，对此类跨部门交叉管辖案件往往存在推诿扯皮问题；有些地方审查甄别工作质量不高，或者人为提高门槛，或者认为案子实体没有多大问题，再折腾一次没有意义，致使该导入法律程序的不导入 。实践中，有些有瑕疵或者错误的涉法涉诉信访案件经过多级、多个司法机关审查、复查，始终得不到纠正，导致违法案件在冗长的程序中反复地“兜圈子”，导致群众在维权路上一次次蒙受诉累之苦。另外，涉法涉诉信访终结机制不完善，导致终而不结，无限申诉问题频发。
造成上述情况的原因，主要在以下四点：
一是涉法涉诉信访工作机制的改革促使包括检察机关在内的司法机关接访压力剧增。中央涉法涉诉信访工作机制改革的一项重要内容就是要建立诉访分离机制，即普通信访事项由党委政府人大信访部门受理，由党委政府负责解决；而涉法涉诉信访专属政法机关管辖，党委、政府、人大等信访部门将不再受理此类信访，并引导信访人到政法机关反映问题。这就导致包括检察机关在内的司法机关信访量剧增。
二是群众的法律观念、权利意识不断增强导致包括检察机关在内的司法机关信访总量越来越大。近年来，随着依法治国方略的不断推进，社会主义法治理念不断深入人心，遇事“找法律”、“讨说法”的现象日益增多。今年在中央政法工作会议上，习近平总书记“要处理好维稳和维权的关系，维权才能维稳”的重要论述刺激民众的“权利意识”，短期内造成信访量和闹访行为增加。
三是对违法上访行为的处理乏力助长了违法上访人员的底气。虽然中央《依法处理涉法涉诉信访问题的意见》明确提出，“依法规范群众信访行为，引导上访人员依法理性表达诉求。对伴有违法上访行为的，加强法制教育和批评劝导；对采取极端方式闹访，造成严重后果的，依法严肃处理。各级公安机关要认真执行公安部新修订的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，切实做好对违法上访行为的依法处置工作”。实践中，有些上访人员到了下班时间仍然滞留在机关大院，甚至个别上访人员伴有过激行为，公安机关由于害怕担责以及不想“惹祸上身”等因素，对于检察机关请求处置违法上访行为的报警，常常是出工不出力，导致对违法上访行为打击乏力。
二、基层检察机关推进涉法涉诉信访的可能出路
（一）强化源头治理，切实预防和减少涉法涉诉信访案件的发生
涉法涉诉信访要坚持标本兼治、源头治理。既要加强末端治理，有效化解已发生的涉法涉诉信访案件，又要突出源头治理，把化解矛盾贯穿到执法办案的各个环节，最大限度地预防和减少涉法涉诉信访案件的发生。
1.严格公正廉洁执法。英国哲学家培根在《论司法》中说过，“一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。” 公平正义是司法工作的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。为此，检察干警在执法办案中要恪守法律职业道德，严格公正廉洁执法，始终坚持以事实为依据，以法律为准绳，严把案件事实关、证据关、法律关，全面提高办案质量，确保每一起案件的處理都做到实体、程序公正，规范高效，经得起法律和历史检验，确保人民群众在每一起案件的处理中都能感受到司法的公平正义。 2.落实执法办案风险评估预警机制。办案部门在作出处理决定前应当进行风险评估，对检察执法办案行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等风险进行分析研判，科学设定案件风险等级，尤其是在作出不受理、不立案、不批捕、不起诉、不抗诉、不赔偿等处理决定前，办案人员作为第一责任人要认真进行评估，研究制定具体的风险处置预案，按照“谁评估，谁负责”的原则，严格落实风险化解责任，防止因处理不及时，措施不到位引发涉法涉诉信访甚至缠访缠诉问题。
3.严格落实首办责任制和责任追求制度。实践中，引发涉法涉诉信访甚至缠访缠诉讼的一个重要原因就是首办责任部门没有严格落实首办责任制，没有严格依法、按期办结，甚至久拖不决。因此检察机关应当进一步健全完善首办责任制，责任落实到部门，具体到人，对于严重不负责任，不依法及时处理涉法涉诉信访案件导致引发缠访缠诉，甚至极端信访事件的责任部门和责任人，要进行责任追求，严肃查究办案人员的责任。
（二）规范审查受理机制，切实解决入口不顺的问题
检察机关控申部门应当严格依据刑事诉讼法、民事诉讼法的相关规定统一受理涉法涉诉信访案件，根据性质和管辖规定，及时审查分流，实现诉讼与普通信访的分离。
对属于管辖范围内的控告申诉案件，审查后应当及时作出受理决定，并答复当事人；对不属于检察机关管辖的信访事项，转送主管机关处理并告知信访人；对越级上访的，不予受理，并劝导上访人按程序反映问题。对于交叉管辖案件，应主动加强与其他政法机关的沟通联系，绝不把涉法涉诉信访案件挡在门外，防止因入口不畅激化矛盾。如对于刑事申诉案件，依照法律规定，申诉人既可以向检察机关申诉，也可以向审判机关提出。针对这种情况，检法两家不能相互推诿，而应该主动加强沟通联系，对两家同时收到同一申诉人申诉材料的，一般由人民法院先行办理；仅单独一家收到申诉材料的，均可直接调卷办理。
（三）完善案件办理机制和息诉化解工作机制
对于已经进入程序的涉法涉诉信访案件，办案部门要严格执行办案质量标准，严格遵守法定的办案期限，提高证据审查判断能力、执法过错和瑕疵发现能力、法律适用能力，依法纠正错误决定，依法维护正确决定。针对控告人、申诉人的诉求和理由，从事实认定、证据采信、法律适用等方面进行释法说理，注重法、理、情相结合，增强检察机关法律文书的说服力和公信力。要综合采取公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式加大刑事申诉案件公开审查力度，以公开促公正、赢公信。
（四）建立健全涉法涉诉信访依法终结制度
对涉法涉诉信访案件，已经穷尽法律程序的，依法作出的法律结论为终结结论。经依法处理，法律程序已经穷尽仍然缠访缠诉的，经过评查、复查、公开听证等程序，可以提出终结意见，报省级以上人民检察院审核。对于终结案件，除有新的事实和证据外，不再启动审查、复查程序。目前，高检院正在修订《人民检察院控告申诉案件终结办法》。笔者认为，待文件修订完成正式实施后，基层检察机关应当严格依据《办法》规定，依法审查，慎重办理，更不能“一终了之”，应当及时将终结案件通报同级党委政府，积极主动争取党委政府的支持和理解，并协助党委政府落实教育帮扶和矛盾化解工作，确保案件出口顺畅。
（五）认真贯彻落实国家司法救助制度
十八届三中全会关于改革的决定明确提出要完善人权保障制度，健全国家司法救助制度。中央《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》要求把刑事被害人救助和涉法涉诉救助统一于司法救助，司法救助资金由地方各级财政部门列入预算，统筹安排，并建立动态调整管理机制。事实上，近年来，我市各地检察机关在开展刑事被害人救助工作方面取得了一定的成效，特别是武夷山检察院从2012年开始就由市财政单列预算，建立刑事被害人救助资金。
但是，总体而言，基层检察机关国家司法救助工作基础还比较薄弱，主要存在资金不足和案源不足的问题，对此首先应积极争取在党委领导、政府支持下建立司法救助专项资金，以改变过去主要从本单位有限的办公办案经费中挤出一点资金开展刑事被害人救助的状况。其次应依据文件精神积极开展司法救助工作。在办理案件、处理涉法涉诉信访问题过程中，发现符合救助条件的，及时告知当事人提出申请，及时报送审批，及时发放救助金。三是探索开展多元化救助方式。如建瓯市检察院派员参加心理咨询辅导培训，尝试对遭受严重心理创伤的被害人实施心里治疗。有条件的地方也还可以探索建立刑事案件伤员急救“绿色通道”、对行动不便的受害人提供社工帮助等多种救助方式，以进一步增强救助效果。四是对于给予司法救助后仍有生活困难的，检察机关应积极协调党委政府相关部门，通过民政救济、社会捐赠等方式，帮助群众解决实际困难，体现检察机关的人文关怀。
注释：
最高人民检察院柯汉民副检察长2014年3月21日在检察机关涉法涉诉信访改革培训班开班仪式上的讲话.
http：//www.docin.com/p-597978171.html.
参考文献：
[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.
[2]中央、国务院《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（中办发[2013]26号）.
[3]《最高人民檢察院关于加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》（高检发办字[2014]10号）.
关键词 涉法涉诉 信访 检察机关
作者简介：李培昌、杨辉明，南平市人民检察院，研究方向：刑法学、刑事诉讼法学。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-163-02
长期以来，信访工作在保证民众与政府间的交流沟通方面发挥着重要的桥梁纽带作用，在维护人民群众合法权益和促进政府公正廉洁执法等方面发挥着积极的作用。随着改革进入深水区，社会矛盾越来越来多，而且越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，但是越来越多的民众“信访不信法”，原本应该通过司法机关和法律途径解决的问题，民众选择了信访，而某些地方政府为了一时的“稳定”往往不惜花钱买“平安”，这种不正常的纠纷解决方式助长了民众的缠访、非正常访，甚至“弃法转访” 、“以访压法”，信访制度被严重扭曲和异化，司法权益不断受到损害，影响改革发展稳定大局。
一、检察机关涉法涉诉信访工作的当前形势及其原因分析
两大诉讼法的修订实施和中央涉法涉诉信访工作机制的改革推进，既为人民群众维护合法权益提供了依据，也使得检察机关涉法涉诉信访工作面临新形势、新挑战。
（一）信访总量呈上升趋势，接访压力越来越大
据高检院控告厅通报，2013年全国检察机关共接收群众信访831181件次，同比上升90.1%；高检院2013年1月至2014年1月连续13个月成为中央政法机关上访人、次数最多的部门，由过去的第三位跃居第一位。2013年，福建省检察机关共受理群众来信来访24444件，同比上升13.6%，其中，来信17271件，来访7173件，同比分别上升7.6%、30.9%。我市检察机关今年上半年受理信访总量685件，同比上升24%，接访压力也越来越大。
（二）重复访、集体访等非正常访呈上升趋势
我市本级院今年上半年受理的362件信访中，重复件共有58件，占信访总量的16%，同比上升5个百分点；受理集体访5批次，去年同期3批次，同比上升67%。
（三）导入法律程序不畅、法律程序空转和终而不结、无限申诉问题时有发生
从调研的情况来看，涉法涉诉信访工作机制改革以来，依法及时导入法律程序方面还存在比较突出的问题。如，对于刑事申诉案件，依照法律规定，申诉人既可以向检察机关申诉，也可以向审判机关提出，由于部门沟通协调不到位，对此类跨部门交叉管辖案件往往存在推诿扯皮问题；有些地方审查甄别工作质量不高，或者人为提高门槛，或者认为案子实体没有多大问题，再折腾一次没有意义，致使该导入法律程序的不导入 。实践中，有些有瑕疵或者错误的涉法涉诉信访案件经过多级、多个司法机关审查、复查，始终得不到纠正，导致违法案件在冗长的程序中反复地“兜圈子”，导致群众在维权路上一次次蒙受诉累之苦。另外，涉法涉诉信访终结机制不完善，导致终而不结，无限申诉问题频发。
造成上述情况的原因，主要在以下四点：
一是涉法涉诉信访工作机制的改革促使包括检察机关在内的司法机关接访压力剧增。中央涉法涉诉信访工作机制改革的一项重要内容就是要建立诉访分离机制，即普通信访事项由党委政府人大信访部门受理，由党委政府负责解决；而涉法涉诉信访专属政法机关管辖，党委、政府、人大等信访部门将不再受理此类信访，并引导信访人到政法机关反映问题。这就导致包括检察机关在内的司法机关信访量剧增。
二是群众的法律观念、权利意识不断增强导致包括检察机关在内的司法机关信访总量越来越大。近年来，随着依法治国方略的不断推进，社会主义法治理念不断深入人心，遇事“找法律”、“讨说法”的现象日益增多。今年在中央政法工作会议上，习近平总书记“要处理好维稳和维权的关系，维权才能维稳”的重要论述刺激民众的“权利意识”，短期内造成信访量和闹访行为增加。
三是对违法上访行为的处理乏力助长了违法上访人员的底气。虽然中央《依法处理涉法涉诉信访问题的意见》明确提出，“依法规范群众信访行为，引导上访人员依法理性表达诉求。对伴有违法上访行为的，加强法制教育和批评劝导；对采取极端方式闹访，造成严重后果的，依法严肃处理。各级公安机关要认真执行公安部新修订的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，切实做好对违法上访行为的依法处置工作”。实践中，有些上访人员到了下班时间仍然滞留在机关大院，甚至个别上访人员伴有过激行为，公安机关由于害怕担责以及不想“惹祸上身”等因素，对于检察机关请求处置违法上访行为的报警，常常是出工不出力，导致对违法上访行为打击乏力。
二、基层检察机关推进涉法涉诉信访的可能出路
（一）强化源头治理，切实预防和减少涉法涉诉信访案件的发生
涉法涉诉信访要坚持标本兼治、源头治理。既要加强末端治理，有效化解已发生的涉法涉诉信访案件，又要突出源头治理，把化解矛盾贯穿到执法办案的各个环节，最大限度地预防和减少涉法涉诉信访案件的发生。
1.严格公正廉洁执法。英国哲学家培根在《论司法》中说过，“一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。” 公平正义是司法工作的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。为此，检察干警在执法办案中要恪守法律职业道德，严格公正廉洁执法，始终坚持以事实为依据，以法律为准绳，严把案件事实关、证据关、法律关，全面提高办案质量，确保每一起案件的處理都做到实体、程序公正，规范高效，经得起法律和历史检验，确保人民群众在每一起案件的处理中都能感受到司法的公平正义。 2.落实执法办案风险评估预警机制。办案部门在作出处理决定前应当进行风险评估，对检察执法办案行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等风险进行分析研判，科学设定案件风险等级，尤其是在作出不受理、不立案、不批捕、不起诉、不抗诉、不赔偿等处理决定前，办案人员作为第一责任人要认真进行评估，研究制定具体的风险处置预案，按照“谁评估，谁负责”的原则，严格落实风险化解责任，防止因处理不及时，措施不到位引发涉法涉诉信访甚至缠访缠诉问题。
3.严格落实首办责任制和责任追求制度。实践中，引发涉法涉诉信访甚至缠访缠诉讼的一个重要原因就是首办责任部门没有严格落实首办责任制，没有严格依法、按期办结，甚至久拖不决。因此检察机关应当进一步健全完善首办责任制，责任落实到部门，具体到人，对于严重不负责任，不依法及时处理涉法涉诉信访案件导致引发缠访缠诉，甚至极端信访事件的责任部门和责任人，要进行责任追求，严肃查究办案人员的责任。
（二）规范审查受理机制，切实解决入口不顺的问题
检察机关控申部门应当严格依据刑事诉讼法、民事诉讼法的相关规定统一受理涉法涉诉信访案件，根据性质和管辖规定，及时审查分流，实现诉讼与普通信访的分离。
对属于管辖范围内的控告申诉案件，审查后应当及时作出受理决定，并答复当事人；对不属于检察机关管辖的信访事项，转送主管机关处理并告知信访人；对越级上访的，不予受理，并劝导上访人按程序反映问题。对于交叉管辖案件，应主动加强与其他政法机关的沟通联系，绝不把涉法涉诉信访案件挡在门外，防止因入口不畅激化矛盾。如对于刑事申诉案件，依照法律规定，申诉人既可以向检察机关申诉，也可以向审判机关提出。针对这种情况，检法两家不能相互推诿，而应该主动加强沟通联系，对两家同时收到同一申诉人申诉材料的，一般由人民法院先行办理；仅单独一家收到申诉材料的，均可直接调卷办理。
（三）完善案件办理机制和息诉化解工作机制
对于已经进入程序的涉法涉诉信访案件，办案部门要严格执行办案质量标准，严格遵守法定的办案期限，提高证据审查判断能力、执法过错和瑕疵发现能力、法律适用能力，依法纠正错误决定，依法维护正确决定。针对控告人、申诉人的诉求和理由，从事实认定、证据采信、法律适用等方面进行释法说理，注重法、理、情相结合，增强检察机关法律文书的说服力和公信力。要综合采取公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式加大刑事申诉案件公开审查力度，以公开促公正、赢公信。
（四）建立健全涉法涉诉信访依法终结制度
对涉法涉诉信访案件，已经穷尽法律程序的，依法作出的法律结论为终结结论。经依法处理，法律程序已经穷尽仍然缠访缠诉的，经过评查、复查、公开听证等程序，可以提出终结意见，报省级以上人民检察院审核。对于终结案件，除有新的事实和证据外，不再启动审查、复查程序。目前，高检院正在修订《人民检察院控告申诉案件终结办法》。笔者认为，待文件修订完成正式实施后，基层检察机关应当严格依据《办法》规定，依法审查，慎重办理，更不能“一终了之”，应当及时将终结案件通报同级党委政府，积极主动争取党委政府的支持和理解，并协助党委政府落实教育帮扶和矛盾化解工作，确保案件出口顺畅。
（五）认真贯彻落实国家司法救助制度
十八届三中全会关于改革的决定明确提出要完善人权保障制度，健全国家司法救助制度。中央《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》要求把刑事被害人救助和涉法涉诉救助统一于司法救助，司法救助资金由地方各级财政部门列入预算，统筹安排，并建立动态调整管理机制。事实上，近年来，我市各地检察机关在开展刑事被害人救助工作方面取得了一定的成效，特别是武夷山检察院从2012年开始就由市财政单列预算，建立刑事被害人救助资金。
但是，总体而言，基层检察机关国家司法救助工作基础还比较薄弱，主要存在资金不足和案源不足的问题，对此首先应积极争取在党委领导、政府支持下建立司法救助专项资金，以改变过去主要从本单位有限的办公办案经费中挤出一点资金开展刑事被害人救助的状况。其次应依据文件精神积极开展司法救助工作。在办理案件、处理涉法涉诉信访问题过程中，发现符合救助条件的，及时告知当事人提出申请，及时报送审批，及时发放救助金。三是探索开展多元化救助方式。如建瓯市检察院派员参加心理咨询辅导培训，尝试对遭受严重心理创伤的被害人实施心里治疗。有条件的地方也还可以探索建立刑事案件伤员急救“绿色通道”、对行动不便的受害人提供社工帮助等多种救助方式，以进一步增强救助效果。四是对于给予司法救助后仍有生活困难的，检察机关应积极协调党委政府相关部门，通过民政救济、社会捐赠等方式，帮助群众解决实际困难，体现检察机关的人文关怀。
注释：
最高人民检察院柯汉民副检察长2014年3月21日在检察机关涉法涉诉信访改革培训班开班仪式上的讲话.
http：//www.docin.com/p-597978171.html.
参考文献：
[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.
[2]中央、国务院《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（中办发[2013]26号）.
[3]《最高人民檢察院关于加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》（高检发办字[2014]10号）.