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【摘 要】少数民族地区是我国新一轮脱贫攻坚的主战场。通过对个案的分析发现，少数民族地区贫困面广、贫困程度深，少数民族贫困人口比重大，基础设施建设严重滞后，贫困人口收入低，易地移民搬迁任务重，贫困人口文化素质较低等问题依然突出。同时还面临着贫困人口指标层层分解与贫困对象识别不精准、脱贫攻坚项目实施资金投入刚性需求与扶贫资金投入供给能力不足、产业扶贫项目脱贫效应的时滞性与年度脱贫目标要求短期性、贫困农村“空心化”与脱贫任务艰巨性等突出矛盾。为此，要抓紧完善贫困人口精准识别机制，建立以目标需求为导向的项目建设资金投入机制，改革精准脱贫成效的考核办法，切实加强贫困村扶贫治理能力建设，确保少数民族地区如期实现脱贫攻坚目标。
【关键词】少数民族地区；精准脱贫；难点与对策；个案分析
【作 者】凌经球，中共广西壮族自治区委员会党校研究员、教授。南宁，530022。
【中图分类号】F127.8 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 454X（2017）01 - 0149 - 009
一、问题的提出
打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会背景下，党中央、国务院向全世界作出的庄严承诺。按照党中央、国务院的要求，精准脱贫就是在精准识别贫困对象的前提下，通过采取精准扶贫措施，确保贫困人口“不愁吃、不愁穿”，并使其义务教育、基本医疗和安全住房得到保障，贫困人口的可支配收入要高于国家规定的贫困线（以2010年不变价计算的年人均纯收入2300元），贫困地区的基本公共服务要接近全国平均水平 。[1 ]
党的十八大以来，习近平总书记先后十多次深入少数民族地区、边远山区和革命老区，并且反复强调，少数民族地区、边远山区、革命老区是脱贫攻坚的“主战场”。按照脱贫摘帽标准来衡量，到2020年要实现少数民族地区贫困人口全部脱贫、贫困村和贫困县全部摘帽，其难点何在、如何来突破等，是摆在理论工作者和实际工作者面前的一个重大问题。本文在对精准扶贫进行理论梳理的基础上，拟以广西DHYZ自治县QBN乡为个案展开分析，以期引起理论工作者和实际工作部门特别是高层决策者对少数民族地区精准脱贫特殊性的高度重视。
二、精准扶贫的研究综述及其概念的界定
（一）精准扶贫的研究综述
“精准扶贫”是2013年11月习近平总书记在湖南省湘西土家族苗族自治州时首次提出的。近年来学界对精准扶贫的研究，主要围绕以下问题来展开：
1.阐释了精准扶贫的科学内涵。汪三贵、郭子豪（2015）认为：精准扶贫最基本的定义是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标，其内容包括：对贫困户的精准识别和精准帮扶，扶贫对象的动态管理和扶贫效果的精准考核；[2 ]沈茂英（2015）把精准扶贫定义为一种新型扶贫机制，是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效合规程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的新型扶贫机制；[3 ]黄承伟、覃志敏（2015）从精准扶贫的核心（“真扶贫、扶真贫”）、实质（使扶贫资源更好地瞄准贫困目标人群）和内容构成（贫困人口识别和扶贫资源——资金、项目—— 瞄准）来阐述；[4 ]李鲲、叶兴建（2015）把精准扶贫概括为一个“过程”，即在科学有效的标准和程序下，因时、因地对贫困地区、贫困村和贫困户进行精确识别，按照本地的实际开展联动帮扶和分类管理，并根据动态的准入和退出机制做出精准考核的过程；[5 ]左停、杨雨鑫、钟玲（2015）则运用公共管理学、社会学、经济学等理论，通过中央—地方关系、社会控制以及“社会成本”三个视角对精准扶贫进行了理论解读，进一步揭示了精准扶贫的深层内涵；[6 ]同时，左停（2015）还从宏观（认识精准、重心精准）、中观（措施精准、管理精准）和微观（识别精准、帮扶精准）三个层面对精准扶贫的理论内核作出了解读。[7 ]
2.分析了实施精准扶贫的主要障碍。汪三贵、郭子豪（2015）指出了精准扶贫的三大障碍（即：精准识别“不精准”、帮扶项目难以“精准”、资金和项目管理体制与精准扶贫要求不适应）；[2 ]左停、杨雨鑫、钟玲（2015）分析了贫困人口“规模控制导致规模排斥”、平均主义思想对扶贫资源实际分配的影响和农村劳动力转移与市场化背景下扶贫开发有效手段不足的三大困境；[6 ]唐丽霞、罗江月、李小云（2015）从贫困户精准识别的技术、乡村“空心化”、贫困户思想观念和扶贫政策的制度缺陷等方面进行分析；[8 ]沈茂英（2015）以藏区为例，分析了民族地区实施精准扶贫面临的多维约束（生态、自然、经济、人口、制度和政策以及成本等）；[3 ]邓维杰（2014）分析了实施精准识别过程中，存在的“规模排斥、区域排斥和识别排斥”问题以及实施精准帮扶存在的需求排斥、入门排斥、资金用途排斥、市场排斥、专业排斥、团队排斥、配套排斥、模式排斥和投入排斥等问题。[9 ]
3.提出了实施精准扶贫的对策思路。学术界分别从宏观和微观两个层面来提出对策。宏观方面，汪三贵、郭子豪（2015）提出了完善精准识别机制、考核机制、群众受益机制和金融扶贫到户机制的对策；[2 ]李小云（2015）提出“缓解非收入性贫困、确保贫困人口的收益，整合资源投入改革，創新扶贫方式，制定科学、长远的农村扶贫规划”等对策措施；[10 ]周民良、时保国（2015）从强化扶贫政策制定和实施的激励约束作用、为贫困地区、贫困人口提供多样化选择、充分发挥社会合力及发挥智库、建言作用等，提出对策建议；[11 ]刘解龙（2015）着眼于经济新常态，提出了创新市场机制、主体之间协商机制、扶贫资源整合机制和可持续发展支撑机制的对策措施；[12 ]邓维杰（2014）提出开展国家级和省级的贫困普查，对贫困村实施分类管理，在村级实施“应保尽保”和“应扶尽扶”政策的建议。[9 ]微观方面，左停（2015）提出建立贫困村村级扶贫资金项目，加强村级社区公共服务功能，设立贫困村公益性服务岗位，提升贫困地区乡土经济竞争力，依托小城镇为低收入农民提供就业岗位，做实县一级扶贫开发领导小组平台等七个方面具体措施。[7 ] （二）精准扶贫的概念界定及其主要特点
综上所述，学界目前对于精准扶贫的界定主要有以下几种：一是“措施针对性说”（汪三贵、郭子豪，2015），二是“帮扶机制说”（沈茂英，2015），三是“资源瞄准说”（黄承伟、覃志敏，2015）和“帮扶过程说”（李鲲，叶兴建，2015）等等。这些界定（或描述）对于人们更好把握精准扶贫无疑有所帮助。但不可否认，这些界定尚处在一个表象描述的阶段。笔者认为，精准扶贫是具有中国特色的一个治贫概念，其核心是解决“扶持谁、谁来扶、如何扶、如何退”的问题，以期达到“扶真贫、真扶贫、真脱贫”的目的。从学理来分析，笔者认为：精准扶贫是根据统一的贫困衡量标准，按照法定的识别程序，运用科学的识别方法准确地识别出贫困对象，同时精确梳理出其致贫因素和贫困类型，进而采取因人因地制宜的“靶向治疗”措施，实现现行标准下贫困人口精确脱贫目标的一种贫困治理方略。
作为一种新的治贫方略，精准扶贫是手段，而精准脱贫是目的。中央提出的新的治贫方略是目的与手段的统一。其主要特点可概括为：第一，贫困对象识别的规范性。规范性体现在识别标准的客观统一（贵州省总结出来的“四看法”等），识别程序的刚性约束（如需经过多次民主评议），识别过程的公开透明（需经过公示），识别方法的多元应用（如既有定性判断，也有定量分析评价等等），从而最大限度地保证识别出来的贫困人口的真实性。第二，扶持措施的针对性。如中央提出的“五个一批”中的产业发展脱贫一批，主要是针对有条件、有能力的人需进行产业开发来促其实现脱贫；易地扶贫搬迁脱贫一批，是针对那些生存在环境极端恶劣的贫困人口提出的扶持措施。这些体现了因人施策，靶向治疗的要求，其目的在于提高扶贫的精确度。第三，管理机制的动态性。通过实施帮扶措施，实现脱贫的贫困人口，逐一进行“销号”；对一些原本是非贫困人口，但因各种原因陷入贫困之列，或有些脱贫的贫困人口重新返贫的，要把他们重新确定为贫困人口加以扶持。第四，脱贫成效的精准性。所谓脱贫成效精准，就是要防止没有达到脱贫标准而“被脱贫”的现象，同时也要防止一些已经达到脱贫标准，但为了继续享受各种扶持政策而不愿“出列”的现象。第五，考核评价的权威性。贫困人口的精准脱贫，其前提是脱贫成效必须精准，而这个“精准”又必须建立在严格的考核评价之上，故此，在新一轮脱贫攻坚战中，中央要求对精准扶贫过程中的考核评价采取第三方评估的方法来进行。
三、少数民族地区贫困状况的个案分析
分析样本的选择主要基于以下几点理由。第一，DHYZ自治县既是国家扶贫开发重点县；第二，分析样本地处石漠化片区，是连片特困区域；第三，该自治县贫困程度较深，而分析样本在该县又是贫困程度较深的乡镇之一，其作为分析样本具有一定的典型性。
（一）QBN乡的基本乡情
据史料记载，QBN乡建制始于明代，清光绪三十年（1904年）改土归流官设七百弄团总局，局以下设七个村团，每个村团下辖100多个弄，故得此名。该乡位于DHYZ自治县西北部，距自治县县城86公里，地处贫困大石山区，是世界上喀斯特地貌保存最完整的地区。全乡辖区面积203平方公里，海拔800～1000米的峰丘有5000多座，1300多个洼地。
该乡管辖10个村委会，222个村民小组。截至2015年底，全乡有人口19965人，其中瑶族人口12386人，占62.04%。全乡耕地面积12627.05亩，人均耕地仅为0.7亩，且全部是散落在千山万弄之间的旮旯地，可种的作物主要是玉米、黄豆以及南瓜等，经济效益十分低下。2015年，全乡农村居民人均可支配收入为4426元，仅分别为全国和广西平均水平的41.09%、46.75%。
（二）分析样本的贫困现状
1.贫困面广，贫困程度深。表1反映的是2016年1月广西壮族自治区开展贫困人口精准识别后该乡贫困人口精准识别的结果。从表1可知，该乡10个村中贫困发生率在40%以上的就有7个，其中贫困发生率最高的NP村委会为68.23%；贫困发生率最低的弄良村委会也高达27.34%。全乡贫困发生率为43.33%，比广西平均水平高了32.8个百分点。
此外，图1显示了七百弄乡各类贫困人口（按其贫困深度来分类，一类为最贫困，其余以此类推）分布的状况，其中第一类有526户、2246人，分别占贫困户和贫困人口总数的27.04%、28.27%；第二类有621户、2868人，分别占31.92%、33.15%，二类以上占到了贫困户总数的58.96%，占贫困人口总数的61.42%，其贫困程度之深可见一斑。
2.贫困人口中少数民族人口比重大。
在全乡贫困人口中，少数民族贫困人口占83.84%（见图1），其中又以瑶族贫困人口居多（占76.50%），壮族贫困人口为614人，占7.1%，其他少数民族人口仅为21人，占0.24%。可见，QBN乡的贫困问题主要就是少数民族人口的贫困。只有让这些贫困人口实现脱贫，才能实现习近平总书记提出的“不让一个民族掉队”的目标要求。
3.贫困人口收入来源渠道少，人均收入水平低。
資料显示，QBN乡农村家庭收入来源主要依靠外出务工。据统计，该乡贫困户中外出务工户数达到1244户，占贫困户总数的63.95%，外出务工人数为2071人，占贫困户劳动力总数的49.2%。
资料显示，2015年该乡农村居民可支配收入为1452元，只相当于国家规定的脱贫标准2800元（以2010年不变价计算的人均可支配收入2300元）的51.85%，仅分别为当年全国和广西平均水平的12.71%和15.33%。以不同收入等级来看（见图2），农村居民人均可支配收入在2000元以下的有1349户、人数为6398人，占到贫困人口总数的69%；2000元至2800元的有520户、人数为2004人，占到贫困人口总数的27%，2800元至4000元的仅有60户、203人，占贫困人口总数的3.08%。
4.基础设施建设“欠账”多，贫困人口生产生活条件差。
基础设施包括道路、生产生活用水、用电以及信息网络设施等，在此以交通为例来分析。QBN乡地处大石山区，是典型的喀斯特地区。境内群山连绵，沟壑纵横。“出门靠双腿，东西靠马驮；讲话听得到，见面要半天”，这是当地“出行难”的真实写照，从而也是制约贫困人口脱贫攻坚的首要因素。
“行路难”体现在以下几个方面：首先，从全乡自然村未通路情况来看。表2显示，目前全乡尚有112个自然屯未通公路，涉及992户，3977人，其中共有建档立卡贫困户585户，占贫困户总数的30.07%，建档立卡贫困人口2580人，占贫困人口总数的29.82%，未通公路里程达到227公里。其次，再从贫困村来看，全乡6个贫困村中，村委会所在地到乡镇未通沥青（水泥）路的有3个，占贫困村总数50%，总里程为13公里；自然屯到村委会未通沥青（水泥）路的有67个，占自然屯总数的64.42%，总里程为180.5公里。再次，从贫困户入户道路类型来看，全乡1945户贫困户中，通简易人行道的有844户、占贫困户总数的44%，已修通普通泥土路的有153户、占8%，通砂石路的有548户，占28%，而通水泥路面路和沥青路面路的仅分别占18%和2%。
5. 贫困人口生存环境恶劣，易地搬迁移民任务艰巨。
按照广西的有关规定要求，19户以下未通路的自然屯原则上需要实施易地移民搬迁扶贫。这是因为这些贫困户居住过于分散，如果不实施整体搬迁，一方面基础设施建设投入太大，扶贫成本与经济社会效益甚至有“倒挂”现象，另一方面这些地方往往生存环境极为脆弱，连人类生存的基本条件（水、土等）都不具备，有必要实施整体搬迁。根据这一要求，该乡一共有54个自然屯、720户、3006个人口需要整体实施易地搬迁移民安置，占全乡总人口的15.06%，其中贫困户392户，贫困人口1835人（其贫困发生率高达61.04%，比全乡贫困发生率高了17.71个百分点），占全乡贫困人口的21.21%。
6.贫困人口文化程度较低，自我发展能力不强。
图3显示了该乡贫困人口中各类文化程度占比情况。其中，小学以下占比高达66.7%，初中和高中文化程度仅占19.94%。和全广西贫困人口相比，文盲、半文盲占比高了4.14个百分点，小学文化程度占比高了5.55个百分点，初中占比则低了10.59个百分点，高中文化以上程度占比更低了4.54个百分点 。据此资料计算而得到的QBN乡贫困人口平均受教育年限不足5年（仅为4.96年），该乡贫困人口受教育程度之低可想而知。文化程度不高导致贫困人口自我发展能力不强，这可以从该乡对贫困人口致贫因素的分析中得到佐证。相关资料表明，该乡贫困人口的致贫因素中“自身发展能力不足”的贫困人口达到2918人，占到总贫困人口的28.6%，“缺乏发展所需技术”的贫困人口为2281人，占26.36%，二者之和达到54.97%。
四、少数民族地区精准脱贫面临的现实困境
综合2014年以来，特别是今年暑期对滇桂黔石漠化片区开展的对40多个县的调研，筆者认为当下少数民族地区精准脱贫面临最为突出的矛盾和问题有：
（一）贫困人口指标层层分解与贫困对象识别不精准的矛盾
贫困对象的界定是一道世界性难题，即便是美国这样的发达国家，其对贫困人口的识别也难免遭受诟病。[13 ]146-152在我国全面建成小康社会的新一轮脱贫攻坚战中，对贫困人口的精准识别究竟采用“自下而上”、还是“自上而下”的办法，学术界和实务界都存在争议。目前，我国以国家统计局调查总队的抽样调查统计为依据，将贫困人口和贫困村数量分解到县，这种方法实属“两害相权取其轻”，原本无可厚非。但自上而下将贫困指标先分解到省到县，然后再在县域内进行精准识别，本身是否符合“精准”识别的要义，值得商榷。实践中一些令人啼笑皆非的事时有发生。比如，2015年11月末，笔者在与中共广西壮族自治区委员会党校乡镇书记班学员交流中，某镇党委书记告诉笔者说，年初县里给该镇下达了1个贫困村指标，选来选去最后只好选一个2014年农民人均纯收入已达8000多元的村确定为贫困村。①2015年10月至2016年1月，广西抽调了由20多万名干部组成的、规模庞大的精准识别工作队，进村入户开展贫困人口精准识别，其结果是比较科学合理的。但由于各县贫困人口数量是预先确定的，精准识别变为在县域内“排座次”，县与县之间划定的建档立卡分数线差别较大，一些较发达县因贫困程度不深，划定的贫困人口分数高达70多分，这意味着一些本来不算贫困的人“被贫困”了。而在欠发达地区（特别是集中连片特困地区如广西百色市、河池市等）又因贫困程度深、贫困人口相对集中，但贫困人口指标有限，有的县划定的精准识别贫困对象分数低到50多分，这意味着一些贫困人口被排斥在“建档立卡”之外。由此导致了“被贫困”与“被脱贫”并存现象的产生，这是调研中基层干部群众反映最强烈的问题之一。
（二）脱贫攻坚项目实施资金投入刚性需求与扶贫资金投入供给能力不足的矛盾
尽管近年来各级各部门扶贫资金投入不断加大，但相对于实现“脱贫攻坚”目标所必须实施的项目资金投入刚性需求而言，缺口依然巨大。以是否通公路的自然屯为例，我们在对广西隆林各族自治县的调研中了解到，该县有90个贫困村，20户以上未通路的自然屯达到564个，需修建的通屯路总里程为1807.8公里，按屯屯通砂石路标准要求，预计需要投入资金将达到70769万元，而2016年该县财政预算安排交通建设的资金仅为2666万元（这些资金还不能完全用于屯级公路建设）。①按此计算预计4年累计可投入的资金大约也就是10664万元，仅为资金需求量的15%。如果按照通屯路硬化的建设标准来计算，需投入的资金将高达15亿元以上，这还不包括该县非贫困村中也大量存在20户以上需要修建的通屯公路。该县交通局长坦言，如果隆林各族自治县要全部实现屯屯通硬化路，需投入的资金总量至少在20亿元以上。“脱贫攻坚”项目实施资金投入的刚性需求与扶贫资金供给能力之间形成的巨额缺口，导致屯级道路等基础设施建设进度缓慢与脱贫攻坚的迫切要求形成了巨大反差。 （三）产业扶贫项目脱贫效应的时滞性与年度脱贫目标要求短期性的矛盾
“通过产业发展解决一批”是精准扶贫中最艰巨的任务之一，排除项目选择的不确定性因素，贫困农户无论是发展种植、养殖项目还是旅游等服务性项目，要使之发挥出“脱贫效应”都需要一定的时间，少则一两年，多则三到四年，这是产业发展自身客观规律决定的。但是，按照现行做法，从中央到地方每年都要求有一定数量的贫困人口实现脱贫。脱贫目标要求的“短期行为”与产业脱贫效应时滞性之间的矛盾，必然带来两种不良的结果：第一，一些贫困人口本来就是“被贫困对象”，扶贫对他们而言不过是“锦上添花”而非“雪中送炭”，他们的“脱贫”与项目是否实施毫无关系；第二，一些贫困程度较深的贫困人口，本来就还没有达到脱贫标准，他们的脱贫不过是“数字脱贫”的牺牲品而已。这一现象在社会上造成极为恶劣的影响，调研中一些群众反映，他们刚刚被列为贫困户，尚未得到扶贫的丁点实惠，只是村干部、驻村干部或帮扶干部等到家里了解情况、反复地填写一些表格而已，到了第二年（有的甚至是当年）就被宣布为“脱贫人口”，无形中有“被政府愚弄”之感。
（四）贫困农村“空心化”与脱贫任务艰巨性的矛盾
当下多数贫困村处于“空心化”状态，这是一个不争的事实。村里缺乏脱贫致富的产业，也缺乏推动当地产业发展的青壮年劳动力（这些地方的青壮年基本上外出务工）等，这种现象在滇桂黔石漠化片区较为普遍。观察这些贫困村不难发现这么一个怪圈：环境恶劣——生产生活条件差——产业难以发展——经济收入低下——青壮年外出务工——脱贫攻坚缺乏推动力量——贫困村处于“空心化”状态。调研中我们发现，在这些贫困村中往往基层党组织的作用也是很薄弱的。2015年8月笔者在广西中越边境某个贫困村调研时发现，该村有一幢两层四开间的办公楼，但仅有二层一间可以容纳10多个人的小会议室能正常使用，其他要么打不开、要么灰尘满地，这意味着这个办公楼平时很少使用。更让人揪心的是，在该办公楼一层右边一间办公室门板上，贴着一张褪了色的“村委会成员和第一书记联系电话表”，表面看是方便群众与村干联系。实际上则是这个村委会平时根本没有人值班、没有人办公，群众要找村干，只能通过电话联系。不难看出，该村的村务活动是不正常的，村基层党组织、村委会基本上就是一个“空架子”，在笔者与村民访谈中证实了这一点。在访谈中还发现，支部书记对该村基本状况了解不深，对该村如何实施精准扶贫更是语焉不详。由此可见，一些贫困村中基层治理组织的“空心化”现象比起产业“空心化”而言，其后果更为严重，它导致各项精准扶贫政策措施难以落实到基层，形成了脱贫攻坚“最后一公里”的巨大障碍。
五、促进少数民族地区精准脱贫的对策建议
（一）抓紧完善贫困人口精准识别机制
首先，改变以县为单位估算贫困人口数量的做法，代之于以省为单位估算贫困人口。在省内再按照统一识别标准体系、统一识别实施细则、统一识别固定程序，自下而上逐级汇总，最后由省一级扶贫开发领导小组统一划线的办法再次开展贫困人口精准识别，最大限度地避免一些地方因贫困人口指标过多而让部分人口“被贫困”，一些地方则因指标不足而使部分贫困人口“被脱贫”的现象，将更多贫困人口指标放在集中连片特困地区。其次，强化贫困人口再識别的科学性、合理性、公平性。在实践中必须注意把好“三关”：一是再识别方案的科学制定关。再识别方案出台前，一定要注意吸纳行内专家和基层干部代表深度参与，广泛征求意见并反复论证之后再出台，以避免“闭门造车”、脱离实际现象的发生，确保再识别方案的科学合理。二是信息采集客观公正关。信息采集的客观公正，关乎识别结果的公平性。为此，要强化对识别人员的实际操作培训，通过实地训练，反复操作等，使他们理解和掌握指标内涵、数量赋值、方法程序等方面的要求，熟练掌握识别方法。三是识别过程监督问责关。由于识别过程中的信息不对称，难免一些地方为争取到更多的贫困村和贫困人口指标而冒报虚报。为此，应建立健全相应的监督问责机制，可委托独立第三方对各县、乡、村开展明察暗访的抽查，凡是发现故意冒报虚报且超过一定比例的（比如20%以上），应对相关责任人（比如扶贫开发部门负责人尤其是县及县以下各级党政“一把手”等）课以党纪政纪处分，情节严重者予以开除党籍、公职等处罚。
（二）建立以目标需求为导向的项目建设资金投入机制
首先，探索建立以目标需求为导向，资金随着项目走的投入机制。具体做法可先由各县按照到2020年实现精准脱贫目标必须实施的基础设施建设和“五个一批”项目建设所需的投入资金，以村为单位逐级汇总到县，由各县直接上报省，由省扶贫办报国务院扶贫主管部门，国务院统筹各相关部门资金之后，根据需要与可能分年度将项目实施资金直接下拨到贫困县，同时责成各省级政府按一定比例加大对贫困县的资金投入。各职能部门不再负责项目审批、资金下拨等职责，但要负责组织项目实施。其次，强化项目实施资金投入需求的真实性、可靠性。可由省、市负责组织力量采取抽查的办法对各县上报的项目和资金予以核实，并由各县县委书记、县长对上报数据的真实性、可靠性负全责，一旦核查结果与实际上报数额误差较大（比如超出20%以上），轻则引咎辞职，重则课以法纪处罚。再次，启动社会监督机制，可在各级纪检监察机关设置公开举报电话或微信公众号等，方便群众举报项目实施中各种弄虚作假行为，强化监督机制的震慑威力。
（三）改革精准脱贫成效的考核办法
为纠正现行每年下达脱贫人口数量的做法极易助长短期行为、甚至弄虚作假的弊端，在此建议：第一，划定2019年基本脱贫，2020年巩固提升这条底线，不再层层下达年度脱贫指标，各省根据各地脱贫难易程度提出各县脱贫计划，凡是按时脱贫的均应给予奖励，原则上不鼓励提前脱贫。第二，切实加强对精准扶贫过程的督查，可采取暗访督察+专项检查相结合的办法，重点加强对产业扶贫、转移就业扶贫、易地搬迁扶贫等政策措施落实情况的检查和监督，并将督查结果向社会公布，以利于社会公众监督。第三，加强中期评估检查。中央和省一级可在2017年、2018年对下一级脱贫摘帽情况开展中期评估，全面考核评估各项脱贫指标的达标情况，并针对存在问题提出改进措施。第四，研究出台脱贫摘帽的具体实施细则，使“两不愁”“三保障”“一高于”“一接近”的标准要求具体化，尤其是基本公共服务均等化的事项、量化要求具体化，防止各地降低脱贫标准要求的做法，以引导各地从当地实际出发，扎扎实实地夯实精准脱贫的各项基础工作。 （四）切实加强“空心村”扶贫治理能力建设
首先，加强“空心村”基层党组织建设。重点通过从外出务工人员中选拔优秀共产党员担任村支部书记，从省级机关中选派第一书记以及从致富能手、文化程度较高的回乡青年中加强党员培养入手，建设一支能带领群众脱贫致富的党员队伍，以发挥村级党组织在农村扶贫治理中的引领作用。其次，切实加强“空心村”基础设施建设。必须统筹谋划贫困村的安全饮水、道路、通信网络、人居环境等基础设施建设，应按照“统一规划、分步实施”的原则来推进，切实改善贫困村的发展环境。再次，加大贫困村产业扶贫力度。通过引进企业帮扶发展产业等措施，加强“空心村”扶贫产业培育，以吸引外出务工人员返乡创业就业，增强“空心村”的“造血”功能。最后，加强对“空心村”专业合作组织等自治组织建设。结合扶贫产业发展和其他项目建设，将贫困人口组织起来，引导其参与村屯内各种扶贫项目建设，以增强贫困人口脱贫致富的自豪感，帮助贫困人口树立起脱贫致富的坚定信心。
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[8] 唐丽霞，罗江月，李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学，2015（5）.
[9] 邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（6）.
[10] 李小云.新时期农村贫困问题及其治理[J].国家治理，2015（38）.
[11] 周民良，时保国.精准扶贫新阶段治理贫困的思路[J]. 国家治理，2015（36）.
[12] 刘解龙.经济新常态中精准扶贫理论与机制创新[J].湖南社会科学，2015（4）.
[13] 安格斯·迪顿.逃离不平等——健康、财富及不平等的起源[M].催传刚，译.北京：中信出版集团股份有限公司，2014.
A STUDY ON ACCURATE POVERTY RIDDING IN MINORITY AREAS：BASED ON A CASE ANALYSIS AND CONSIDERATION TO THE REALITY IN QBN TOWNSHIP，DHYZ AUTONOMOUS COUNTY，GUANGXI
Ling Jingqiu
Abstract：Minority areas are the main battle fields of the new turn poverty ridding in our country. Through the case analysis，it is found that problems remain salient such as wide-spread of the poverty region，grave poverty，large proportion of poor minority population，serious backwardness of infrastructural construction，low income of poor population，enormous tasks of resettlement，relatively low cultural diathesis of the poor population and so on in minority areas. In the meantime，prominent contradictions are needed to cope with，such as recounting of the index on different levels of poverty population and inaccurate identification of the object of poverty，fix needs and insufficient supply of financial investment for programs of poverty fighting，periodicity of efficiency of the industrial program and the short-term requirement of annual objective of poverty ridding，“emptiness” of poor villages and arduous tasks of poverty ridding etc.. Therefore，only do a mechanism of accurate identification of the poor population to be improved rapidly，a financial investment mechanism for construction program steered by needs of goals to be established，assessment ways towards the efficiency of accurate poverty ridding to be reformed，the ability construction of governance in poverty village to be strengthened then it is guaranteed that the goal of poverty fighting in minority areas can be achieved on time.
Keywords：minority areas；accurate poverty ridding；nodus and counter measurement；case analysis
﹝責任编辑：陈家柳﹞
【关键词】少数民族地区；精准脱贫；难点与对策；个案分析
【作 者】凌经球，中共广西壮族自治区委员会党校研究员、教授。南宁，530022。
【中图分类号】F127.8 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 454X（2017）01 - 0149 - 009
一、问题的提出
打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会背景下，党中央、国务院向全世界作出的庄严承诺。按照党中央、国务院的要求，精准脱贫就是在精准识别贫困对象的前提下，通过采取精准扶贫措施，确保贫困人口“不愁吃、不愁穿”，并使其义务教育、基本医疗和安全住房得到保障，贫困人口的可支配收入要高于国家规定的贫困线（以2010年不变价计算的年人均纯收入2300元），贫困地区的基本公共服务要接近全国平均水平 。[1 ]
党的十八大以来，习近平总书记先后十多次深入少数民族地区、边远山区和革命老区，并且反复强调，少数民族地区、边远山区、革命老区是脱贫攻坚的“主战场”。按照脱贫摘帽标准来衡量，到2020年要实现少数民族地区贫困人口全部脱贫、贫困村和贫困县全部摘帽，其难点何在、如何来突破等，是摆在理论工作者和实际工作者面前的一个重大问题。本文在对精准扶贫进行理论梳理的基础上，拟以广西DHYZ自治县QBN乡为个案展开分析，以期引起理论工作者和实际工作部门特别是高层决策者对少数民族地区精准脱贫特殊性的高度重视。
二、精准扶贫的研究综述及其概念的界定
（一）精准扶贫的研究综述
“精准扶贫”是2013年11月习近平总书记在湖南省湘西土家族苗族自治州时首次提出的。近年来学界对精准扶贫的研究，主要围绕以下问题来展开：
1.阐释了精准扶贫的科学内涵。汪三贵、郭子豪（2015）认为：精准扶贫最基本的定义是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标，其内容包括：对贫困户的精准识别和精准帮扶，扶贫对象的动态管理和扶贫效果的精准考核；[2 ]沈茂英（2015）把精准扶贫定义为一种新型扶贫机制，是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效合规程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的新型扶贫机制；[3 ]黄承伟、覃志敏（2015）从精准扶贫的核心（“真扶贫、扶真贫”）、实质（使扶贫资源更好地瞄准贫困目标人群）和内容构成（贫困人口识别和扶贫资源——资金、项目—— 瞄准）来阐述；[4 ]李鲲、叶兴建（2015）把精准扶贫概括为一个“过程”，即在科学有效的标准和程序下，因时、因地对贫困地区、贫困村和贫困户进行精确识别，按照本地的实际开展联动帮扶和分类管理，并根据动态的准入和退出机制做出精准考核的过程；[5 ]左停、杨雨鑫、钟玲（2015）则运用公共管理学、社会学、经济学等理论，通过中央—地方关系、社会控制以及“社会成本”三个视角对精准扶贫进行了理论解读，进一步揭示了精准扶贫的深层内涵；[6 ]同时，左停（2015）还从宏观（认识精准、重心精准）、中观（措施精准、管理精准）和微观（识别精准、帮扶精准）三个层面对精准扶贫的理论内核作出了解读。[7 ]
2.分析了实施精准扶贫的主要障碍。汪三贵、郭子豪（2015）指出了精准扶贫的三大障碍（即：精准识别“不精准”、帮扶项目难以“精准”、资金和项目管理体制与精准扶贫要求不适应）；[2 ]左停、杨雨鑫、钟玲（2015）分析了贫困人口“规模控制导致规模排斥”、平均主义思想对扶贫资源实际分配的影响和农村劳动力转移与市场化背景下扶贫开发有效手段不足的三大困境；[6 ]唐丽霞、罗江月、李小云（2015）从贫困户精准识别的技术、乡村“空心化”、贫困户思想观念和扶贫政策的制度缺陷等方面进行分析；[8 ]沈茂英（2015）以藏区为例，分析了民族地区实施精准扶贫面临的多维约束（生态、自然、经济、人口、制度和政策以及成本等）；[3 ]邓维杰（2014）分析了实施精准识别过程中，存在的“规模排斥、区域排斥和识别排斥”问题以及实施精准帮扶存在的需求排斥、入门排斥、资金用途排斥、市场排斥、专业排斥、团队排斥、配套排斥、模式排斥和投入排斥等问题。[9 ]
3.提出了实施精准扶贫的对策思路。学术界分别从宏观和微观两个层面来提出对策。宏观方面，汪三贵、郭子豪（2015）提出了完善精准识别机制、考核机制、群众受益机制和金融扶贫到户机制的对策；[2 ]李小云（2015）提出“缓解非收入性贫困、确保贫困人口的收益，整合资源投入改革，創新扶贫方式，制定科学、长远的农村扶贫规划”等对策措施；[10 ]周民良、时保国（2015）从强化扶贫政策制定和实施的激励约束作用、为贫困地区、贫困人口提供多样化选择、充分发挥社会合力及发挥智库、建言作用等，提出对策建议；[11 ]刘解龙（2015）着眼于经济新常态，提出了创新市场机制、主体之间协商机制、扶贫资源整合机制和可持续发展支撑机制的对策措施；[12 ]邓维杰（2014）提出开展国家级和省级的贫困普查，对贫困村实施分类管理，在村级实施“应保尽保”和“应扶尽扶”政策的建议。[9 ]微观方面，左停（2015）提出建立贫困村村级扶贫资金项目，加强村级社区公共服务功能，设立贫困村公益性服务岗位，提升贫困地区乡土经济竞争力，依托小城镇为低收入农民提供就业岗位，做实县一级扶贫开发领导小组平台等七个方面具体措施。[7 ] （二）精准扶贫的概念界定及其主要特点
综上所述，学界目前对于精准扶贫的界定主要有以下几种：一是“措施针对性说”（汪三贵、郭子豪，2015），二是“帮扶机制说”（沈茂英，2015），三是“资源瞄准说”（黄承伟、覃志敏，2015）和“帮扶过程说”（李鲲，叶兴建，2015）等等。这些界定（或描述）对于人们更好把握精准扶贫无疑有所帮助。但不可否认，这些界定尚处在一个表象描述的阶段。笔者认为，精准扶贫是具有中国特色的一个治贫概念，其核心是解决“扶持谁、谁来扶、如何扶、如何退”的问题，以期达到“扶真贫、真扶贫、真脱贫”的目的。从学理来分析，笔者认为：精准扶贫是根据统一的贫困衡量标准，按照法定的识别程序，运用科学的识别方法准确地识别出贫困对象，同时精确梳理出其致贫因素和贫困类型，进而采取因人因地制宜的“靶向治疗”措施，实现现行标准下贫困人口精确脱贫目标的一种贫困治理方略。
作为一种新的治贫方略，精准扶贫是手段，而精准脱贫是目的。中央提出的新的治贫方略是目的与手段的统一。其主要特点可概括为：第一，贫困对象识别的规范性。规范性体现在识别标准的客观统一（贵州省总结出来的“四看法”等），识别程序的刚性约束（如需经过多次民主评议），识别过程的公开透明（需经过公示），识别方法的多元应用（如既有定性判断，也有定量分析评价等等），从而最大限度地保证识别出来的贫困人口的真实性。第二，扶持措施的针对性。如中央提出的“五个一批”中的产业发展脱贫一批，主要是针对有条件、有能力的人需进行产业开发来促其实现脱贫；易地扶贫搬迁脱贫一批，是针对那些生存在环境极端恶劣的贫困人口提出的扶持措施。这些体现了因人施策，靶向治疗的要求，其目的在于提高扶贫的精确度。第三，管理机制的动态性。通过实施帮扶措施，实现脱贫的贫困人口，逐一进行“销号”；对一些原本是非贫困人口，但因各种原因陷入贫困之列，或有些脱贫的贫困人口重新返贫的，要把他们重新确定为贫困人口加以扶持。第四，脱贫成效的精准性。所谓脱贫成效精准，就是要防止没有达到脱贫标准而“被脱贫”的现象，同时也要防止一些已经达到脱贫标准，但为了继续享受各种扶持政策而不愿“出列”的现象。第五，考核评价的权威性。贫困人口的精准脱贫，其前提是脱贫成效必须精准，而这个“精准”又必须建立在严格的考核评价之上，故此，在新一轮脱贫攻坚战中，中央要求对精准扶贫过程中的考核评价采取第三方评估的方法来进行。
三、少数民族地区贫困状况的个案分析
分析样本的选择主要基于以下几点理由。第一，DHYZ自治县既是国家扶贫开发重点县；第二，分析样本地处石漠化片区，是连片特困区域；第三，该自治县贫困程度较深，而分析样本在该县又是贫困程度较深的乡镇之一，其作为分析样本具有一定的典型性。
（一）QBN乡的基本乡情
据史料记载，QBN乡建制始于明代，清光绪三十年（1904年）改土归流官设七百弄团总局，局以下设七个村团，每个村团下辖100多个弄，故得此名。该乡位于DHYZ自治县西北部，距自治县县城86公里，地处贫困大石山区，是世界上喀斯特地貌保存最完整的地区。全乡辖区面积203平方公里，海拔800～1000米的峰丘有5000多座，1300多个洼地。
该乡管辖10个村委会，222个村民小组。截至2015年底，全乡有人口19965人，其中瑶族人口12386人，占62.04%。全乡耕地面积12627.05亩，人均耕地仅为0.7亩，且全部是散落在千山万弄之间的旮旯地，可种的作物主要是玉米、黄豆以及南瓜等，经济效益十分低下。2015年，全乡农村居民人均可支配收入为4426元，仅分别为全国和广西平均水平的41.09%、46.75%。
（二）分析样本的贫困现状
1.贫困面广，贫困程度深。表1反映的是2016年1月广西壮族自治区开展贫困人口精准识别后该乡贫困人口精准识别的结果。从表1可知，该乡10个村中贫困发生率在40%以上的就有7个，其中贫困发生率最高的NP村委会为68.23%；贫困发生率最低的弄良村委会也高达27.34%。全乡贫困发生率为43.33%，比广西平均水平高了32.8个百分点。
此外，图1显示了七百弄乡各类贫困人口（按其贫困深度来分类，一类为最贫困，其余以此类推）分布的状况，其中第一类有526户、2246人，分别占贫困户和贫困人口总数的27.04%、28.27%；第二类有621户、2868人，分别占31.92%、33.15%，二类以上占到了贫困户总数的58.96%，占贫困人口总数的61.42%，其贫困程度之深可见一斑。
2.贫困人口中少数民族人口比重大。
在全乡贫困人口中，少数民族贫困人口占83.84%（见图1），其中又以瑶族贫困人口居多（占76.50%），壮族贫困人口为614人，占7.1%，其他少数民族人口仅为21人，占0.24%。可见，QBN乡的贫困问题主要就是少数民族人口的贫困。只有让这些贫困人口实现脱贫，才能实现习近平总书记提出的“不让一个民族掉队”的目标要求。
3.贫困人口收入来源渠道少，人均收入水平低。
資料显示，QBN乡农村家庭收入来源主要依靠外出务工。据统计，该乡贫困户中外出务工户数达到1244户，占贫困户总数的63.95%，外出务工人数为2071人，占贫困户劳动力总数的49.2%。
资料显示，2015年该乡农村居民可支配收入为1452元，只相当于国家规定的脱贫标准2800元（以2010年不变价计算的人均可支配收入2300元）的51.85%，仅分别为当年全国和广西平均水平的12.71%和15.33%。以不同收入等级来看（见图2），农村居民人均可支配收入在2000元以下的有1349户、人数为6398人，占到贫困人口总数的69%；2000元至2800元的有520户、人数为2004人，占到贫困人口总数的27%，2800元至4000元的仅有60户、203人，占贫困人口总数的3.08%。
4.基础设施建设“欠账”多，贫困人口生产生活条件差。
基础设施包括道路、生产生活用水、用电以及信息网络设施等，在此以交通为例来分析。QBN乡地处大石山区，是典型的喀斯特地区。境内群山连绵，沟壑纵横。“出门靠双腿，东西靠马驮；讲话听得到，见面要半天”，这是当地“出行难”的真实写照，从而也是制约贫困人口脱贫攻坚的首要因素。
“行路难”体现在以下几个方面：首先，从全乡自然村未通路情况来看。表2显示，目前全乡尚有112个自然屯未通公路，涉及992户，3977人，其中共有建档立卡贫困户585户，占贫困户总数的30.07%，建档立卡贫困人口2580人，占贫困人口总数的29.82%，未通公路里程达到227公里。其次，再从贫困村来看，全乡6个贫困村中，村委会所在地到乡镇未通沥青（水泥）路的有3个，占贫困村总数50%，总里程为13公里；自然屯到村委会未通沥青（水泥）路的有67个，占自然屯总数的64.42%，总里程为180.5公里。再次，从贫困户入户道路类型来看，全乡1945户贫困户中，通简易人行道的有844户、占贫困户总数的44%，已修通普通泥土路的有153户、占8%，通砂石路的有548户，占28%，而通水泥路面路和沥青路面路的仅分别占18%和2%。
5. 贫困人口生存环境恶劣，易地搬迁移民任务艰巨。
按照广西的有关规定要求，19户以下未通路的自然屯原则上需要实施易地移民搬迁扶贫。这是因为这些贫困户居住过于分散，如果不实施整体搬迁，一方面基础设施建设投入太大，扶贫成本与经济社会效益甚至有“倒挂”现象，另一方面这些地方往往生存环境极为脆弱，连人类生存的基本条件（水、土等）都不具备，有必要实施整体搬迁。根据这一要求，该乡一共有54个自然屯、720户、3006个人口需要整体实施易地搬迁移民安置，占全乡总人口的15.06%，其中贫困户392户，贫困人口1835人（其贫困发生率高达61.04%，比全乡贫困发生率高了17.71个百分点），占全乡贫困人口的21.21%。
6.贫困人口文化程度较低，自我发展能力不强。
图3显示了该乡贫困人口中各类文化程度占比情况。其中，小学以下占比高达66.7%，初中和高中文化程度仅占19.94%。和全广西贫困人口相比，文盲、半文盲占比高了4.14个百分点，小学文化程度占比高了5.55个百分点，初中占比则低了10.59个百分点，高中文化以上程度占比更低了4.54个百分点 。据此资料计算而得到的QBN乡贫困人口平均受教育年限不足5年（仅为4.96年），该乡贫困人口受教育程度之低可想而知。文化程度不高导致贫困人口自我发展能力不强，这可以从该乡对贫困人口致贫因素的分析中得到佐证。相关资料表明，该乡贫困人口的致贫因素中“自身发展能力不足”的贫困人口达到2918人，占到总贫困人口的28.6%，“缺乏发展所需技术”的贫困人口为2281人，占26.36%，二者之和达到54.97%。
四、少数民族地区精准脱贫面临的现实困境
综合2014年以来，特别是今年暑期对滇桂黔石漠化片区开展的对40多个县的调研，筆者认为当下少数民族地区精准脱贫面临最为突出的矛盾和问题有：
（一）贫困人口指标层层分解与贫困对象识别不精准的矛盾
贫困对象的界定是一道世界性难题，即便是美国这样的发达国家，其对贫困人口的识别也难免遭受诟病。[13 ]146-152在我国全面建成小康社会的新一轮脱贫攻坚战中，对贫困人口的精准识别究竟采用“自下而上”、还是“自上而下”的办法，学术界和实务界都存在争议。目前，我国以国家统计局调查总队的抽样调查统计为依据，将贫困人口和贫困村数量分解到县，这种方法实属“两害相权取其轻”，原本无可厚非。但自上而下将贫困指标先分解到省到县，然后再在县域内进行精准识别，本身是否符合“精准”识别的要义，值得商榷。实践中一些令人啼笑皆非的事时有发生。比如，2015年11月末，笔者在与中共广西壮族自治区委员会党校乡镇书记班学员交流中，某镇党委书记告诉笔者说，年初县里给该镇下达了1个贫困村指标，选来选去最后只好选一个2014年农民人均纯收入已达8000多元的村确定为贫困村。①2015年10月至2016年1月，广西抽调了由20多万名干部组成的、规模庞大的精准识别工作队，进村入户开展贫困人口精准识别，其结果是比较科学合理的。但由于各县贫困人口数量是预先确定的，精准识别变为在县域内“排座次”，县与县之间划定的建档立卡分数线差别较大，一些较发达县因贫困程度不深，划定的贫困人口分数高达70多分，这意味着一些本来不算贫困的人“被贫困”了。而在欠发达地区（特别是集中连片特困地区如广西百色市、河池市等）又因贫困程度深、贫困人口相对集中，但贫困人口指标有限，有的县划定的精准识别贫困对象分数低到50多分，这意味着一些贫困人口被排斥在“建档立卡”之外。由此导致了“被贫困”与“被脱贫”并存现象的产生，这是调研中基层干部群众反映最强烈的问题之一。
（二）脱贫攻坚项目实施资金投入刚性需求与扶贫资金投入供给能力不足的矛盾
尽管近年来各级各部门扶贫资金投入不断加大，但相对于实现“脱贫攻坚”目标所必须实施的项目资金投入刚性需求而言，缺口依然巨大。以是否通公路的自然屯为例，我们在对广西隆林各族自治县的调研中了解到，该县有90个贫困村，20户以上未通路的自然屯达到564个，需修建的通屯路总里程为1807.8公里，按屯屯通砂石路标准要求，预计需要投入资金将达到70769万元，而2016年该县财政预算安排交通建设的资金仅为2666万元（这些资金还不能完全用于屯级公路建设）。①按此计算预计4年累计可投入的资金大约也就是10664万元，仅为资金需求量的15%。如果按照通屯路硬化的建设标准来计算，需投入的资金将高达15亿元以上，这还不包括该县非贫困村中也大量存在20户以上需要修建的通屯公路。该县交通局长坦言，如果隆林各族自治县要全部实现屯屯通硬化路，需投入的资金总量至少在20亿元以上。“脱贫攻坚”项目实施资金投入的刚性需求与扶贫资金供给能力之间形成的巨额缺口，导致屯级道路等基础设施建设进度缓慢与脱贫攻坚的迫切要求形成了巨大反差。 （三）产业扶贫项目脱贫效应的时滞性与年度脱贫目标要求短期性的矛盾
“通过产业发展解决一批”是精准扶贫中最艰巨的任务之一，排除项目选择的不确定性因素，贫困农户无论是发展种植、养殖项目还是旅游等服务性项目，要使之发挥出“脱贫效应”都需要一定的时间，少则一两年，多则三到四年，这是产业发展自身客观规律决定的。但是，按照现行做法，从中央到地方每年都要求有一定数量的贫困人口实现脱贫。脱贫目标要求的“短期行为”与产业脱贫效应时滞性之间的矛盾，必然带来两种不良的结果：第一，一些贫困人口本来就是“被贫困对象”，扶贫对他们而言不过是“锦上添花”而非“雪中送炭”，他们的“脱贫”与项目是否实施毫无关系；第二，一些贫困程度较深的贫困人口，本来就还没有达到脱贫标准，他们的脱贫不过是“数字脱贫”的牺牲品而已。这一现象在社会上造成极为恶劣的影响，调研中一些群众反映，他们刚刚被列为贫困户，尚未得到扶贫的丁点实惠，只是村干部、驻村干部或帮扶干部等到家里了解情况、反复地填写一些表格而已，到了第二年（有的甚至是当年）就被宣布为“脱贫人口”，无形中有“被政府愚弄”之感。
（四）贫困农村“空心化”与脱贫任务艰巨性的矛盾
当下多数贫困村处于“空心化”状态，这是一个不争的事实。村里缺乏脱贫致富的产业，也缺乏推动当地产业发展的青壮年劳动力（这些地方的青壮年基本上外出务工）等，这种现象在滇桂黔石漠化片区较为普遍。观察这些贫困村不难发现这么一个怪圈：环境恶劣——生产生活条件差——产业难以发展——经济收入低下——青壮年外出务工——脱贫攻坚缺乏推动力量——贫困村处于“空心化”状态。调研中我们发现，在这些贫困村中往往基层党组织的作用也是很薄弱的。2015年8月笔者在广西中越边境某个贫困村调研时发现，该村有一幢两层四开间的办公楼，但仅有二层一间可以容纳10多个人的小会议室能正常使用，其他要么打不开、要么灰尘满地，这意味着这个办公楼平时很少使用。更让人揪心的是，在该办公楼一层右边一间办公室门板上，贴着一张褪了色的“村委会成员和第一书记联系电话表”，表面看是方便群众与村干联系。实际上则是这个村委会平时根本没有人值班、没有人办公，群众要找村干，只能通过电话联系。不难看出，该村的村务活动是不正常的，村基层党组织、村委会基本上就是一个“空架子”，在笔者与村民访谈中证实了这一点。在访谈中还发现，支部书记对该村基本状况了解不深，对该村如何实施精准扶贫更是语焉不详。由此可见，一些贫困村中基层治理组织的“空心化”现象比起产业“空心化”而言，其后果更为严重，它导致各项精准扶贫政策措施难以落实到基层，形成了脱贫攻坚“最后一公里”的巨大障碍。
五、促进少数民族地区精准脱贫的对策建议
（一）抓紧完善贫困人口精准识别机制
首先，改变以县为单位估算贫困人口数量的做法，代之于以省为单位估算贫困人口。在省内再按照统一识别标准体系、统一识别实施细则、统一识别固定程序，自下而上逐级汇总，最后由省一级扶贫开发领导小组统一划线的办法再次开展贫困人口精准识别，最大限度地避免一些地方因贫困人口指标过多而让部分人口“被贫困”，一些地方则因指标不足而使部分贫困人口“被脱贫”的现象，将更多贫困人口指标放在集中连片特困地区。其次，强化贫困人口再識别的科学性、合理性、公平性。在实践中必须注意把好“三关”：一是再识别方案的科学制定关。再识别方案出台前，一定要注意吸纳行内专家和基层干部代表深度参与，广泛征求意见并反复论证之后再出台，以避免“闭门造车”、脱离实际现象的发生，确保再识别方案的科学合理。二是信息采集客观公正关。信息采集的客观公正，关乎识别结果的公平性。为此，要强化对识别人员的实际操作培训，通过实地训练，反复操作等，使他们理解和掌握指标内涵、数量赋值、方法程序等方面的要求，熟练掌握识别方法。三是识别过程监督问责关。由于识别过程中的信息不对称，难免一些地方为争取到更多的贫困村和贫困人口指标而冒报虚报。为此，应建立健全相应的监督问责机制，可委托独立第三方对各县、乡、村开展明察暗访的抽查，凡是发现故意冒报虚报且超过一定比例的（比如20%以上），应对相关责任人（比如扶贫开发部门负责人尤其是县及县以下各级党政“一把手”等）课以党纪政纪处分，情节严重者予以开除党籍、公职等处罚。
（二）建立以目标需求为导向的项目建设资金投入机制
首先，探索建立以目标需求为导向，资金随着项目走的投入机制。具体做法可先由各县按照到2020年实现精准脱贫目标必须实施的基础设施建设和“五个一批”项目建设所需的投入资金，以村为单位逐级汇总到县，由各县直接上报省，由省扶贫办报国务院扶贫主管部门，国务院统筹各相关部门资金之后，根据需要与可能分年度将项目实施资金直接下拨到贫困县，同时责成各省级政府按一定比例加大对贫困县的资金投入。各职能部门不再负责项目审批、资金下拨等职责，但要负责组织项目实施。其次，强化项目实施资金投入需求的真实性、可靠性。可由省、市负责组织力量采取抽查的办法对各县上报的项目和资金予以核实，并由各县县委书记、县长对上报数据的真实性、可靠性负全责，一旦核查结果与实际上报数额误差较大（比如超出20%以上），轻则引咎辞职，重则课以法纪处罚。再次，启动社会监督机制，可在各级纪检监察机关设置公开举报电话或微信公众号等，方便群众举报项目实施中各种弄虚作假行为，强化监督机制的震慑威力。
（三）改革精准脱贫成效的考核办法
为纠正现行每年下达脱贫人口数量的做法极易助长短期行为、甚至弄虚作假的弊端，在此建议：第一，划定2019年基本脱贫，2020年巩固提升这条底线，不再层层下达年度脱贫指标，各省根据各地脱贫难易程度提出各县脱贫计划，凡是按时脱贫的均应给予奖励，原则上不鼓励提前脱贫。第二，切实加强对精准扶贫过程的督查，可采取暗访督察+专项检查相结合的办法，重点加强对产业扶贫、转移就业扶贫、易地搬迁扶贫等政策措施落实情况的检查和监督，并将督查结果向社会公布，以利于社会公众监督。第三，加强中期评估检查。中央和省一级可在2017年、2018年对下一级脱贫摘帽情况开展中期评估，全面考核评估各项脱贫指标的达标情况，并针对存在问题提出改进措施。第四，研究出台脱贫摘帽的具体实施细则，使“两不愁”“三保障”“一高于”“一接近”的标准要求具体化，尤其是基本公共服务均等化的事项、量化要求具体化，防止各地降低脱贫标准要求的做法，以引导各地从当地实际出发，扎扎实实地夯实精准脱贫的各项基础工作。 （四）切实加强“空心村”扶贫治理能力建设
首先，加强“空心村”基层党组织建设。重点通过从外出务工人员中选拔优秀共产党员担任村支部书记，从省级机关中选派第一书记以及从致富能手、文化程度较高的回乡青年中加强党员培养入手，建设一支能带领群众脱贫致富的党员队伍，以发挥村级党组织在农村扶贫治理中的引领作用。其次，切实加强“空心村”基础设施建设。必须统筹谋划贫困村的安全饮水、道路、通信网络、人居环境等基础设施建设，应按照“统一规划、分步实施”的原则来推进，切实改善贫困村的发展环境。再次，加大贫困村产业扶贫力度。通过引进企业帮扶发展产业等措施，加强“空心村”扶贫产业培育，以吸引外出务工人员返乡创业就业，增强“空心村”的“造血”功能。最后，加强对“空心村”专业合作组织等自治组织建设。结合扶贫产业发展和其他项目建设，将贫困人口组织起来，引导其参与村屯内各种扶贫项目建设，以增强贫困人口脱贫致富的自豪感，帮助贫困人口树立起脱贫致富的坚定信心。
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A STUDY ON ACCURATE POVERTY RIDDING IN MINORITY AREAS：BASED ON A CASE ANALYSIS AND CONSIDERATION TO THE REALITY IN QBN TOWNSHIP，DHYZ AUTONOMOUS COUNTY，GUANGXI
Ling Jingqiu
Abstract：Minority areas are the main battle fields of the new turn poverty ridding in our country. Through the case analysis，it is found that problems remain salient such as wide-spread of the poverty region，grave poverty，large proportion of poor minority population，serious backwardness of infrastructural construction，low income of poor population，enormous tasks of resettlement，relatively low cultural diathesis of the poor population and so on in minority areas. In the meantime，prominent contradictions are needed to cope with，such as recounting of the index on different levels of poverty population and inaccurate identification of the object of poverty，fix needs and insufficient supply of financial investment for programs of poverty fighting，periodicity of efficiency of the industrial program and the short-term requirement of annual objective of poverty ridding，“emptiness” of poor villages and arduous tasks of poverty ridding etc.. Therefore，only do a mechanism of accurate identification of the poor population to be improved rapidly，a financial investment mechanism for construction program steered by needs of goals to be established，assessment ways towards the efficiency of accurate poverty ridding to be reformed，the ability construction of governance in poverty village to be strengthened then it is guaranteed that the goal of poverty fighting in minority areas can be achieved on time.
Keywords：minority areas；accurate poverty ridding；nodus and counter measurement；case analysis
﹝責任编辑：陈家柳﹞