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在经济下行与区域竞争的双重压力下，行政审批制度改革有没有实质性效果，事关铜陵经济发展的后劲。围绕打造世界铜都的目标，铜陵市集聚了一批优质铜产业，以往单一的资源型城市正在向多元化方向转型发展。在承接产业转移与长江经济带战略背景下，如何营造优质的政务环境从中汲取最大红利，则是当下铜陵的改革者需要思索的问题。
一个护照跑6次，一个营业执照跑11次才办下来的案例不久前被央视曝光。行政审批改革历经多年，多数地方的改革成效还远远跟不上市场的变化和需求。然而，地处皖南的铜陵市，一些改变正在悄然发酵。
“住房公积金当天申请当天到账，投资项目联合审批阶段最长5个工作日内完成，一些审批事项还可以上门服务……”铜陵市行政审批制度改革产生的“蝴蝶效应”正在释放。
从2004年开始，铜陵市已经历五轮行政审批改革，从集中审批服务入手，实施流程再造，推行“首问办结、联合审批、先批后审先证后费”的大审批工作模式，以“大厅之外无审批”、“大厅之内审批快”、“一个窗口对外”为目标，一系列敢放愿放的改革举措让改革取得了实效，审批事项为安徽省最少，审批速度大大提升。
为什么是铜陵？铜陵行政审批制度改革的最大亮点是什么？改革的持续动力来自哪里？这项改革会给铜陵带来什么？
打造审批“集散地”
在铜陵市政务服务中心大厅，前来办理审批事项的人络绎不绝。显眼的电子提示牌上滚动着各类信息，前台座旁便民手册随手可取。这个有点类似证券交易所的开放大厅，一扫过去行政审批“门难进、脸难看、事难办”印象。目前，39个部门已入驻服务中心，入驻银行5家，中介服务机构7家，各窗口单位的日常工作人员达200多人。
“铜陵市行政服务中心是铜陵行政审批改革的产物。”铜陵市政府副秘书长、行政服务中心主任汪刘稳告诉《决策》，“铜陵通过流程再造打造审批‘集散地’，目的是为实现‘一个窗口对外，一个公章审批’，提高行政审批的速度与效率”。
审批权集中背后是铜陵市在三大领域推进的“大审批”模式。为实现行政审批改革突破，铜陵选择在问题较集中、改革紧迫性最强的市场准入、基本建设和生产经营三大领域，建立起大审批工作模式。
汪刘稳介绍，大审批模式实施后，三大领域的行政审批事项由市政务服务中心统一受理，并组织相关部门联合办理，一次性办结。对依法不予审批的，也由服务中心告知申请人。
这种审批工作模式，让安徽福茂再生资源循环科技有限公司负责人周小平感受最为明显：“节省了时间，少跑了路。”去年9月周小平开始创业创办了福茂再生资源有限公司，从项目备案到开工建设并没有花去太多时间。铜陵市建设项目的审批期限由以往的最短期限172个工作日，缩短到目前最长25个工作日。尤其在企业材料完备的情况下，进入联合审批阶段的时限最长为5个工作日。
这样的速度与效率，也得益于流程再造之后与大审批模式同步跟进的各重要环节。如“首问办结制”、“联合审批制”、“一次性告知”、“服务流程公示制”、“限时办结制”以及“收费公开”等重要制度。
周小平在项目前期阶段完成资料准备之后，在发改委窗口进行项目备案，自此进入联合审批阶段。在联合审批环节，服务中心于每周二、周五召开两次联合会议，涉及项目的相关部门负责人同时进行开会审批，一次性办结。
让周小平体会深刻的是，投资项目的审批事项需要多个部门共同行使审批权，其中任何一个环节出现梗阻，就有可能使相关项目难以落户。无疑，首问办结与联合审批将审批权从各个部门后台推向了行政服务中心的前台，目的在于加快审批的速度，同时也避免暗箱操作。
与此同时，为实现权责一致，在“三大领域”涉及审批的部门内部、统一成立审批责任小组，部门内部全部审批事项由本部门审批责任小组统一对外行使审批权。“在各审批部门统一以‘一把手’为组长，不设副组长，全权代行本部门审批权。”汪刘稳告诉《决策》，“实施审批行政首长负责制之后，企业和群众办事不用四处烧香拜佛了。”
为加快审批速度、给企业和群众提供最大方便，铜陵市政府规定，各部门审批责任小组统一进驻市政务服务中心，以集中全市审批权，做到全市行政审批从受理到发证由政务服务中心“一个窗口对外”，形成了“大厅之外无审批”、群众办事“不跑二处”的审批新机制。
此外，铜陵市政府对审批程序进行“固化”。针对各部门普遍采取的申请、受理、承办、审查、批准、办结六个环节统一简化为受理、办理、办结三个环节，同时强制压缩审批时限。规定将各部门审批办件时限统一压缩到5个工作日之内，特殊审批事项最长也不得超过法定期限的1/3。
五轮行政审批改革后，铜陵市行政审批状况明显得到好转。“以往行政审批工作中长期存在的‘多头受理’‘前店后坊’‘并联审批串联实施’等一系列衙门作风逐步得到克服。逐渐实现了‘大厅之内审批快。’”铜陵市政务服务中心办公室主任方村平告诉《决策》。
汪刘稳将这种集中审批称为审批权的“物理式集中”，而要实现向“化学式集中”转变，“需要功夫到位。”他告诉记者，“项目减少并不能直接生成办事方便、快捷的结果，能否真正做到‘一个窗口对外’办结的集约效应？需要下大力气，‘割肉平权’”。
“翻家底式”大清理
如何从“物理式集中”向“化学式集中”转变，按照汪刘稳的说法，这个“力气”要下在审批项目和审批条件的深层次清理上。原来的行政审批需要多少部门？各家有哪些审批事项？合不合法？合不合理？
熟悉行政审批改革的人都了解，“改革要想彻底，部门家底必须翻个底朝天。”“部门家底”其实就是审批部门手里抓着的那把“审批权”。
铜陵市行政审批改革并不例外，同样对审批事项进行了一遍遍一轮轮的反复清理。2004年铜陵第一批审批项目清理中，共有市本级审批项目1069项。2013年9月第五轮清理结果保留的行政审批项目为88项，仅占改革开始时的8.2%，为省内审批项目最少的城市。历经五轮清理后，审批项目共减少811项，下放100项，转变为政府监管的有170项。
“审批难，难在哪里？难在要许多部门审批。”汪刘稳直言，“改革这么多年，行政审批改革很容易走入‘精简膨胀再精简’的怪圈，革自己的命并不容易。”
那么在五轮简政放权过程中，铜陵的行政审批事项是如何减去的？“依法清理。”法学出身的汪刘稳回答得颇为干脆。
在铜陵，“依法清理”成为确定审批项目是保留、削减还是下放或转变管理方式的首要原则。“坚持《行政许可法》效力至上。凡在许可法发布之前，由各行业法规规定的审批项目，如果与许可法精神相抵触，则以许可法为上位法，该审批项目原则上列入减、放、转范围。”汪刘稳告诉记者。
按照《行政许可法》的规定，保留的项目必须是国家法律、国务院条例、决定以及省人大发布的地方法规设立的审批项目。而各级文件设定的审批项目，则一律取消。对依法可以不采用审批方式管理的项目，转变为监管或服务。
项目清理过程中，与合法性原则并行的是安全性原则。汪刘稳介绍，“涉及安全领域的审批事项不是越少越好，也不是越简单越好，没有条件下放或下放后治理风险加大的，原则上不下放。”
“开展审批项目的清理不是为了追求审批项目数字的减少，而是要以此为突破口，着力克服‘审批万能’思想，实施减政放权，改变长期不能根治的审批权‘不愿放、不敢放、不会放’，以及重审轻管、以审代管、一审了之的弊端。同时也要防止‘审批无用’思潮，促进审批工作向审管并重的转变。”汪刘稳说。
审批项目和审批运行机制确定后，另一项无法回避的工作就是审批条件的清理。“企业和群众要向审批部门提供多少材料？能否一次性准备齐全？”这是每个办事群众最关注的问题。“许多政策前后矛盾，例如2009年与2010年的政策文件前后冲突。没有哪个部门想到要来梳理一下，各家依据的往往不同。”周小平告诉记者。
“当行政审批改革逐步进入精细化阶段之后，开展审批条件清理比减少和下放审批事项显得更为紧迫重要。审批条件若不清理，不论审批项目减少多少，审批程序设计多么先进，企业和群众办事仍然难以感受到方便快捷，改革措施也就不能转化为改革成效。”汪刘稳说。清理审批条件是一次没有先例可循、没有现成经验可供借鉴的改革试验。铜陵市从去年9月开始，组织了专门的工作组开展系统清理，截至目前工作已接近尾声。
行政审批服务化
在“规范削减审批条件或申报材料”存在的情况中，有一个细节引人注意。这条规定是：“需要提交原件的材料无需申请人再提供复印件，由审批单位自行复印留存”。
“以往办相关手续，带了原件对方告知还需要复印件，一时半会找不到复印的地方事情就耽搁了。办事部门有复印机但是也不会借给你用。”有过相似经历的小黄告诉记者，他今天来大厅提取住房公积金，手续办得很顺利。
“审批单位自行复印留存”这一细节背后，是铜陵行政审批改革过程中的一大亮点，即实行审批服务化。
“随着行政审批制度改革的不断深入，大量的行政审批项目直接转化为政府监管和服务，还有部分项目下放到县区政府。项目减少和下放，并不是责任的减少和放弃，而是要求我们减少事前审批，强化事中事后的监管和服务。做到简政放权和加强监管同步推进，权力要放开放下，标准要定好，监管要跟上，这样才能使政府治理能力增强，效能进一步提高，既讲法治又讲服务。”汪刘稳告诉记者。
长期以来，监管和服务一直是政府治理中的弱项，也是新形势下改革过程中必须破解的新课题。
“以安全许可证为例子，不是你审批了就能保证审批之后一定安全，而需要政府事后进行监管与服务。”汪刘稳举了庆典剪彩放氢气球的例子。
企事业单位或个体经商户遇到庆典剪彩放氢气球，要获得空管部门的审批同意才许可。而铜陵的空管属于南京地区管辖，放氢气球要到南京去获得审批。对此，铜陵市将这一审批事项转为事后监管与服务事项。“放氢气球不是每天都发生的事情，频率不高。只要有地方放氢气球，相关部门即到场做好安全监管与服务措施，同样能达到效果。”汪刘稳解释道。
降低门槛，把方便最大限度留给企业和群众，是铜陵第五轮行政审批改革孜孜以求的目标。
为适应群众愿望，铜陵市政府规定：单一事项办理只须满足法律规定的条件；需要联合审批的事项，则市政府组织对审批条件进行清理规整，统一划分为审批实质性条件和形式条件相分离，强化实质性条件审查结果，如实质性条件符合相关规定，审批部门视作审批条件已具备，即予以审批。
对各行业上级部门以文件形式规定的其它条件，则由各部门在审批后通过主动服务的方式来完备，不再让办事群众反复折腾。
“权力责任化义务化之后，实际上增加了政府的职责。而增强政府责任，强化服务是铜陵行政审批改革的宗旨。”汪刘稳说。
2014年初，在深化行政审批制度改革工作会议上，铜陵市决策层将“审批服务化”巧妙地比作管好“路灯红绿灯”和当好“警察”的关系，管好“路灯”就是为投资者照亮道路，管好“红绿灯”即讲规则，该走就走，该停就停；当好“警察”即要加强监管。
在经济下行与区域竞争的双重压力下，行政审批制度改革有没有实质性效果，事关铜陵经济发展后劲。围绕打造世界铜都的目标，铜陵市集聚了一批优质铜产业，以往单一的资源型城市正在向多元化方向转型发展。在承接产业转移与长江经济带战略背景下，如何营造优质的政务环境从中汲取最大红利，则是当下铜陵改革者需要思索的问题。■
一个护照跑6次，一个营业执照跑11次才办下来的案例不久前被央视曝光。行政审批改革历经多年，多数地方的改革成效还远远跟不上市场的变化和需求。然而，地处皖南的铜陵市，一些改变正在悄然发酵。
“住房公积金当天申请当天到账，投资项目联合审批阶段最长5个工作日内完成，一些审批事项还可以上门服务……”铜陵市行政审批制度改革产生的“蝴蝶效应”正在释放。
从2004年开始，铜陵市已经历五轮行政审批改革，从集中审批服务入手，实施流程再造，推行“首问办结、联合审批、先批后审先证后费”的大审批工作模式，以“大厅之外无审批”、“大厅之内审批快”、“一个窗口对外”为目标，一系列敢放愿放的改革举措让改革取得了实效，审批事项为安徽省最少，审批速度大大提升。
为什么是铜陵？铜陵行政审批制度改革的最大亮点是什么？改革的持续动力来自哪里？这项改革会给铜陵带来什么？
打造审批“集散地”
在铜陵市政务服务中心大厅，前来办理审批事项的人络绎不绝。显眼的电子提示牌上滚动着各类信息，前台座旁便民手册随手可取。这个有点类似证券交易所的开放大厅，一扫过去行政审批“门难进、脸难看、事难办”印象。目前，39个部门已入驻服务中心，入驻银行5家，中介服务机构7家，各窗口单位的日常工作人员达200多人。
“铜陵市行政服务中心是铜陵行政审批改革的产物。”铜陵市政府副秘书长、行政服务中心主任汪刘稳告诉《决策》，“铜陵通过流程再造打造审批‘集散地’，目的是为实现‘一个窗口对外，一个公章审批’，提高行政审批的速度与效率”。
审批权集中背后是铜陵市在三大领域推进的“大审批”模式。为实现行政审批改革突破，铜陵选择在问题较集中、改革紧迫性最强的市场准入、基本建设和生产经营三大领域，建立起大审批工作模式。
汪刘稳介绍，大审批模式实施后，三大领域的行政审批事项由市政务服务中心统一受理，并组织相关部门联合办理，一次性办结。对依法不予审批的，也由服务中心告知申请人。
这种审批工作模式，让安徽福茂再生资源循环科技有限公司负责人周小平感受最为明显：“节省了时间，少跑了路。”去年9月周小平开始创业创办了福茂再生资源有限公司，从项目备案到开工建设并没有花去太多时间。铜陵市建设项目的审批期限由以往的最短期限172个工作日，缩短到目前最长25个工作日。尤其在企业材料完备的情况下，进入联合审批阶段的时限最长为5个工作日。
这样的速度与效率，也得益于流程再造之后与大审批模式同步跟进的各重要环节。如“首问办结制”、“联合审批制”、“一次性告知”、“服务流程公示制”、“限时办结制”以及“收费公开”等重要制度。
周小平在项目前期阶段完成资料准备之后，在发改委窗口进行项目备案，自此进入联合审批阶段。在联合审批环节，服务中心于每周二、周五召开两次联合会议，涉及项目的相关部门负责人同时进行开会审批，一次性办结。
让周小平体会深刻的是，投资项目的审批事项需要多个部门共同行使审批权，其中任何一个环节出现梗阻，就有可能使相关项目难以落户。无疑，首问办结与联合审批将审批权从各个部门后台推向了行政服务中心的前台，目的在于加快审批的速度，同时也避免暗箱操作。
与此同时，为实现权责一致，在“三大领域”涉及审批的部门内部、统一成立审批责任小组，部门内部全部审批事项由本部门审批责任小组统一对外行使审批权。“在各审批部门统一以‘一把手’为组长，不设副组长，全权代行本部门审批权。”汪刘稳告诉《决策》，“实施审批行政首长负责制之后，企业和群众办事不用四处烧香拜佛了。”
为加快审批速度、给企业和群众提供最大方便，铜陵市政府规定，各部门审批责任小组统一进驻市政务服务中心，以集中全市审批权，做到全市行政审批从受理到发证由政务服务中心“一个窗口对外”，形成了“大厅之外无审批”、群众办事“不跑二处”的审批新机制。
此外，铜陵市政府对审批程序进行“固化”。针对各部门普遍采取的申请、受理、承办、审查、批准、办结六个环节统一简化为受理、办理、办结三个环节，同时强制压缩审批时限。规定将各部门审批办件时限统一压缩到5个工作日之内，特殊审批事项最长也不得超过法定期限的1/3。
五轮行政审批改革后，铜陵市行政审批状况明显得到好转。“以往行政审批工作中长期存在的‘多头受理’‘前店后坊’‘并联审批串联实施’等一系列衙门作风逐步得到克服。逐渐实现了‘大厅之内审批快。’”铜陵市政务服务中心办公室主任方村平告诉《决策》。
汪刘稳将这种集中审批称为审批权的“物理式集中”，而要实现向“化学式集中”转变，“需要功夫到位。”他告诉记者，“项目减少并不能直接生成办事方便、快捷的结果，能否真正做到‘一个窗口对外’办结的集约效应？需要下大力气，‘割肉平权’”。
“翻家底式”大清理
如何从“物理式集中”向“化学式集中”转变，按照汪刘稳的说法，这个“力气”要下在审批项目和审批条件的深层次清理上。原来的行政审批需要多少部门？各家有哪些审批事项？合不合法？合不合理？
熟悉行政审批改革的人都了解，“改革要想彻底，部门家底必须翻个底朝天。”“部门家底”其实就是审批部门手里抓着的那把“审批权”。
铜陵市行政审批改革并不例外，同样对审批事项进行了一遍遍一轮轮的反复清理。2004年铜陵第一批审批项目清理中，共有市本级审批项目1069项。2013年9月第五轮清理结果保留的行政审批项目为88项，仅占改革开始时的8.2%，为省内审批项目最少的城市。历经五轮清理后，审批项目共减少811项，下放100项，转变为政府监管的有170项。
“审批难，难在哪里？难在要许多部门审批。”汪刘稳直言，“改革这么多年，行政审批改革很容易走入‘精简膨胀再精简’的怪圈，革自己的命并不容易。”
那么在五轮简政放权过程中，铜陵的行政审批事项是如何减去的？“依法清理。”法学出身的汪刘稳回答得颇为干脆。
在铜陵，“依法清理”成为确定审批项目是保留、削减还是下放或转变管理方式的首要原则。“坚持《行政许可法》效力至上。凡在许可法发布之前，由各行业法规规定的审批项目，如果与许可法精神相抵触，则以许可法为上位法，该审批项目原则上列入减、放、转范围。”汪刘稳告诉记者。
按照《行政许可法》的规定，保留的项目必须是国家法律、国务院条例、决定以及省人大发布的地方法规设立的审批项目。而各级文件设定的审批项目，则一律取消。对依法可以不采用审批方式管理的项目，转变为监管或服务。
项目清理过程中，与合法性原则并行的是安全性原则。汪刘稳介绍，“涉及安全领域的审批事项不是越少越好，也不是越简单越好，没有条件下放或下放后治理风险加大的，原则上不下放。”
“开展审批项目的清理不是为了追求审批项目数字的减少，而是要以此为突破口，着力克服‘审批万能’思想，实施减政放权，改变长期不能根治的审批权‘不愿放、不敢放、不会放’，以及重审轻管、以审代管、一审了之的弊端。同时也要防止‘审批无用’思潮，促进审批工作向审管并重的转变。”汪刘稳说。
审批项目和审批运行机制确定后，另一项无法回避的工作就是审批条件的清理。“企业和群众要向审批部门提供多少材料？能否一次性准备齐全？”这是每个办事群众最关注的问题。“许多政策前后矛盾，例如2009年与2010年的政策文件前后冲突。没有哪个部门想到要来梳理一下，各家依据的往往不同。”周小平告诉记者。
“当行政审批改革逐步进入精细化阶段之后，开展审批条件清理比减少和下放审批事项显得更为紧迫重要。审批条件若不清理，不论审批项目减少多少，审批程序设计多么先进，企业和群众办事仍然难以感受到方便快捷，改革措施也就不能转化为改革成效。”汪刘稳说。清理审批条件是一次没有先例可循、没有现成经验可供借鉴的改革试验。铜陵市从去年9月开始，组织了专门的工作组开展系统清理，截至目前工作已接近尾声。
行政审批服务化
在“规范削减审批条件或申报材料”存在的情况中，有一个细节引人注意。这条规定是：“需要提交原件的材料无需申请人再提供复印件，由审批单位自行复印留存”。
“以往办相关手续，带了原件对方告知还需要复印件，一时半会找不到复印的地方事情就耽搁了。办事部门有复印机但是也不会借给你用。”有过相似经历的小黄告诉记者，他今天来大厅提取住房公积金，手续办得很顺利。
“审批单位自行复印留存”这一细节背后，是铜陵行政审批改革过程中的一大亮点，即实行审批服务化。
“随着行政审批制度改革的不断深入，大量的行政审批项目直接转化为政府监管和服务，还有部分项目下放到县区政府。项目减少和下放，并不是责任的减少和放弃，而是要求我们减少事前审批，强化事中事后的监管和服务。做到简政放权和加强监管同步推进，权力要放开放下，标准要定好，监管要跟上，这样才能使政府治理能力增强，效能进一步提高，既讲法治又讲服务。”汪刘稳告诉记者。
长期以来，监管和服务一直是政府治理中的弱项，也是新形势下改革过程中必须破解的新课题。
“以安全许可证为例子，不是你审批了就能保证审批之后一定安全，而需要政府事后进行监管与服务。”汪刘稳举了庆典剪彩放氢气球的例子。
企事业单位或个体经商户遇到庆典剪彩放氢气球，要获得空管部门的审批同意才许可。而铜陵的空管属于南京地区管辖，放氢气球要到南京去获得审批。对此，铜陵市将这一审批事项转为事后监管与服务事项。“放氢气球不是每天都发生的事情，频率不高。只要有地方放氢气球，相关部门即到场做好安全监管与服务措施，同样能达到效果。”汪刘稳解释道。
降低门槛，把方便最大限度留给企业和群众，是铜陵第五轮行政审批改革孜孜以求的目标。
为适应群众愿望，铜陵市政府规定：单一事项办理只须满足法律规定的条件；需要联合审批的事项，则市政府组织对审批条件进行清理规整，统一划分为审批实质性条件和形式条件相分离，强化实质性条件审查结果，如实质性条件符合相关规定，审批部门视作审批条件已具备，即予以审批。
对各行业上级部门以文件形式规定的其它条件，则由各部门在审批后通过主动服务的方式来完备，不再让办事群众反复折腾。
“权力责任化义务化之后，实际上增加了政府的职责。而增强政府责任，强化服务是铜陵行政审批改革的宗旨。”汪刘稳说。
2014年初，在深化行政审批制度改革工作会议上，铜陵市决策层将“审批服务化”巧妙地比作管好“路灯红绿灯”和当好“警察”的关系，管好“路灯”就是为投资者照亮道路，管好“红绿灯”即讲规则，该走就走，该停就停；当好“警察”即要加强监管。
在经济下行与区域竞争的双重压力下，行政审批制度改革有没有实质性效果，事关铜陵经济发展后劲。围绕打造世界铜都的目标，铜陵市集聚了一批优质铜产业，以往单一的资源型城市正在向多元化方向转型发展。在承接产业转移与长江经济带战略背景下，如何营造优质的政务环境从中汲取最大红利，则是当下铜陵改革者需要思索的问题。■