清末“皇室经费”概念的引介与制度实践,与西方近代宪政思想和财政理论的传播有着密切关系。同治末年,户部因筹备皇帝大婚典礼的经费问题与内务府产生了激烈的矛盾,在这个过程中逐渐产生了内廷供应与军国度支分属两套系统、互相独立的论述,并为后人所沿用。19世纪中叶以降,西方政体知识和财政理论的引介与中国传统儒家理想相融合,重塑了君、民之间的权力格局,为“皇室经费”概念的“被发现”提供了必要的社会思想基础和准备。20世纪前后,清廷在内外压力下先后实施变法和新政,但或戛然而止、或有始无终,其效果始终无法满足人们对改革的期望。日俄战争前后,朝野内外爆发了一场关于政治体制的讨论,并促成了五大臣出洋考察和光绪三十二年(1906年)的预备立宪上谕。在讨论立宪的过程中,清廷为确保立宪无损君权,先后两次派出考察大臣赴东西各国考察宪政情况和皇室权限问题,从中获取了各国有关“皇室经费”的典章制度和具体实施情况。同时,在朝野内外的促请下,以度支部为具体负责部门的清政府开始了清理全国财政、编制国家预算的尝试,其中就包括了对内外各项皇室收入和支出项目的统计和调查。光绪三十四年(1908年)清廷颁布宪法大纲和九年筹备清单以后,正式宣布将编定“皇室经费”纳入到宪政筹备程序中,并开始着手对“皇室经费”进行一系列清查和裁核工作。但由于“皇室经费”问题牵涉各种利益纠葛,清廷统治集团内部态度不一,其划分与编定难以符合各方期望,最终陷入尴尬境地。