随着中国的经济腾飞与产业结构的逐步调整,自上个世纪90年代以来,以化工、冶炼为代表的重污染企业逐步从城市核心区域退出。这些企业的退出为城市的产业转型升级和城市环境的优化提供了契机,但也遗留下了各式各样的问题,大量的废弃污染地块的遗留是其中最为严峻的问题之一。据统计,我国目前潜在的城市污染场地已逾50万块。在我国城市土地资源极其有限的背景下,完全将这些地块封存不切实际。而这些污染场地的再开发利用就成为了城市必将面对的问题。但在实践中,诸如“常州外国语学校毒地事件”等案件的发生,也暴露出我国城市污染场地在开发利用过程中的存在巨大的问题,相关的风险没有得到有效的管控。污染场地开发利用过程中的风险管控,是发达国家治理污染场地问题的主导思维,其具体指的是针对污染场地的风险源、暴露途径和风险受体,依据土壤环境风险评估的结果和按照相关法律法规和政策标准,制定风险管控方案,进行费用和效益分析,确定可接受风险水平和采取风险管控措施的活动。其最终目的是降低或消除因土壤污染对人体和生态环境造成的潜在危害,保障环境安全。实际上,我国对城市污染场地的风险管控的关注已有一段时间,从2004年开始,国家开始出台各类法规、规章和政策文件对其进行规制,如2004年的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》,2011年的《污染场地土壤环境管理暂行办法》,2012年的《关于保障工业企业场地再开发环境安全通知》,2014年的《场地环境调查技术导则》（HJ 25.1-2014）、《场地环境监测技术导则》（HJ 25.2-2014）、《污染场地风险评估技术导则》（HJ 25.3-2014）、《污染场地土壤修复技术导则》（HJ 25.4-2014）和《污染场地术语》（HJ 682-2014）等。2016年我国出台了《土壤污染防治行动计划》,将“预防为主、保护优先、风险管控”确立为土壤污染防治工作的总原则。2017年正式施行的《污染地块土壤环境管理办法》是我国以风险管控思想对工矿企业污染地块实行全过程管理的重要规章制度。2018年8月,我国正式出台了《中华人民共和国土壤污染防治法》。作为土壤污染首个专项法规,“风险管控”也成为我国土壤污染防治的基本原则,并在第3、9、12以及35条等有体现,第四章全章都在围绕土壤污染的“风险管控和修复”展开。虽然国家和地方均已将城市污染场地的风险管控纳入治理视域,但以现有的法律规范和技术规范为基础,对我国城市污染场地开发利用的风险管控制度进行检视,仍存在一些问题。首先,我国的城市污染场地风险管控技术配套的立法供应不足,如修复资金的来源和保障机制,污染地块外运土壤的监督管理,尤其是利用市场手段修复污染地块的制度缺失;第二,我国城市污染场地风险管控缺乏有效的法律责任追究机制,责任追究不落实,责任主体不明确;第三,我国城市污染场地风险管控的技术体系不完善,如土壤质量标准制定不够系统完善;第四,污染场地开发利用风险管控的资金制度不明晰,对土壤修复基金仅仅有抽象的原则性规定和目标宣示。另一方面,土壤污染风险管控的模式也导致了很多污染地块风险不可控。在以行政为主导的土壤污染风险管控模式下,政府的治理能力和治理水平就成为了问题的关键。但在实践中,我国的土壤污染治理相关责任部门之间权责不清、互相推诿的情况时有发生,污染场地从环境风险评估到再开发利用的全过程,缺乏有效的公众参与。政府决策相对封闭,环境信息的不通畅使得污染场地的环境风险进一步扩散。因此,在基于风险管控法律体系建构的模式选择上,本文选择了建立在政府、社会组织、企业以及公民等主体可以平等参与的多元共治模式。在这里,政府仍在土壤污染场地治理中起主导作用,需要构建政府部门间、上下级间各司其职、相互合作的监管机制,同时,政府需要担负一定的污染场地治理修复的职责。而污染场地的责任企业,需要承担土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等属于风险管控过程中的责任。而相关的污染关系人,也需要在承担污染场地的治理修复责任时,适用无过错责任原则。同时,要逐步建立全国性的土壤环境信息与数据共享、重点污染单位信息公开、公众监督和参与决策、公益诉讼与法律援助等相关机制,以促进企业、社会组织和个人积极参与到污染场地的风险管控当中去,以实现对环境正义的诉求和对环境权利的实现。通过对域外相关制度的考察,如对超级基金制度、棕地利用开发制度的梳理,我们发现西方主要发达国家,经过了工业革命的洗礼,对土壤污染场地的风险管控已具有一定的经验。其有比较完善的健康风险评估、生态风险评估方法体系,对污染地块的修复目标值、污染场地的地块分类等都有相对完善的制度体系。他山之石,可以攻玉,这些国家已有的制度,对我国土壤污染场地开发利用风险管控制度的建立的具体意义有:第一,通过专门立法将此问题进行规制;第二,系统完善土壤污染风险管控中的制度,如土污染场地清单制度、识别制度、登记制度等;第三,建立明确的土壤环境标准体系;第四,设立与治理责任相匹配的资金保障制度;第五,建立以政府为主导的多元共治制度体系。基于以上研究,本文将在多元共治的模式选择下,构建城市污染场地开发利用的全过程风险管控制度体系。实际上,城市污染场地开发利用中的“风险管控”是污染场地治理中的核心问题。在新出台的《土壤污染防治法》中,有关“风险管控”一词出现了92次,第四章更是详尽规定土壤污染中的风险管控和土壤修复问题,足可见风险管控问题的重要性。本文将针对城市污染场地开发利用中的风险管控和修复的制度进行更为详尽的制度建构,从风险排查阶段、污染调查阶段、污染修复阶段、到效果评估和后期管理建立完善的风险管控制度体系,以对《土壤污染防治法》的相关规定进行补充和完善。具体的,在城市污染场地风险识别和评估阶段,建构风险排查制度、污染场地修复风险评估制度、（潜在）污染地块风险清单制度、风险识别与评估阶段的风险管控制度;在风险管控与修复阶段建立风险管控和修复名录制度、风险管控和修复的责任人制度、治理与修复过程第三方监理制度、污染场地分类管理制度、修复阶段的风险管控制度;在效果评估及后期管理阶段,建立治理与修复效果第三方评估制度、政府备案监管制度、效果评估及后期管理阶段的风险管控制度。相应的保障性制度包括了土壤污染的分类标准制度、基于本地化参数的受污染场地风险评估制度、基于保护人体健康与地下水环境的土壤安全阈值制度、基于不同暴露场景地下水安全利用阈值制度。最后,本文以广州的土壤污染场地开发利用的风险管控为例,以对本文所构建的污染场地开发利用风险管控法律制度的可行性进行实践论证。认为本文所提出的城市污染场地开发利用风险管控的多元治理模式,具有可行性。而在此模式下所构建的制度体系也具有可操作性。