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[摘要]推进“公推直选”改革，需要注意克服自上而下权力推动的缺点，要注意与规制的健全完善和监督罢免机制相协调、相配套。
[关键词]基层党组织； 公推直选； 配套措施
[中图分类号]D267 [文献标识码]A [文章编号]1007—1962(2009)16—0016—02
党的十七大以后，“公推直选”改革已经从局部试验转向了全面铺开，但要保证这项改革能够持续健康地推进下去。需要注意克服权力推动、规制和监督等方面的缺点、缺损和缺位问题。
一、“公推直选”改革要注意克服自上而下权力推动的缺点
“公推直选”起始于农村基层党组织的选举。之所以首先在农村地区展开，是因为以市场经济为导向的改革首先瓦解了农村中的单位即人民公社，为村民自治奠定了基础，而“公推直选”最初就是农村党组织为了协调与村民自治的关系、化解干群和社会矛盾而作出的适应性变革。但是“公推直选”这种具有自发秩序特征的改革，在得到自上而下肯定并得以在全国大力推进以后，便具有了更多的“人为设计”和组织部门权力推动的特征。虽然自上而下地鼓励和推广。对于基层党组织更主动地进行“公推直选”改革，并保证“公推直选”推进的有序性，具有重要作用，但是动员式或以行政方式要求的“公推直选”，也容易充斥长官意志，或以组织意图掩盖民意选择，或偏离基层实际，反而降低党员和群众参与的积极性。虽然目前有些地方党员和群众的平均参与率达到了90％甚至更高，但在参与的动机上。往往是服从组织安排大于自觉自愿。而当某些地方党委和基层干部感到“公推直选”的进程与自身利益相左时，也会趋向于做表面文章，把上级党委关于“公推直选”的相关制度和文件精神停留在纸上、会议上，使“公推直选”有名无实，成为应付上级检查、政绩考核的应景之作，或演变成走了样的政治秀。可见，全面推进“公推直选”要注意克服自上而下强制性制度改革的缺点。要通过上下有机结合和良性互动，促进“公推直选”的深入发展。
首先，上级党组织对“公推直选”施加影响，使之处于可控范围内的策略是必要的。但这种策略必须以保障党员和群众的选择权和决定权为出发点，以引导为方式，而不是限制、操纵民主选举。上级党组织要改变过去直接管“人头”的“权力逻辑”，而转向通过制定和运作规则、程序，以保障党员和群众对干部的选择权和决定权。保证选出民意基础高、能力强、作风正派的干部上来。
其次，上级党组织的积极引导，必须建立在尊重基层的首创精神和总结基层实践经验的基础上。这既包括及时总结和推广不同地区基层党组织“公推直选”的主要做法，以及基层解决一些与“公推直选”有关的深层次问题的配套措施，又包括与基层一起商量相应的措施和办法，以帮助基层解决在实践中遇到的依靠基层自身的力量不能解决的问题。这样，既可以鼓励和调动基层的积极性。又能够把好的做法及时推广开来，在更大范围内进行实验，用实践来检验其适用性和可行性。通过总结——推广——再总结——再推广。把面I临的问题研究得更深一些、解决得更好一些，把“公推直选”引向健康发展的轨道。
第三。大力推进“公推直选”要避免“想当然”，要充分考虑利益因素对“公推直选”的影响。同样是“公推直选”，在城市，由于社区党员和群众与社区党组织的联系较为松散，“公推直选”与社区党员和群众的利益关联性不大，因此党员和群众参与“公推直选”的动力疲怠成为一个普遍现象；而在农村，土地集体所有制使村庄成员之间的共同利益得以形成，这种利益共同体使得农村党组织领导班子及其书记在乡村社会中处于一个十分特殊的地位，其品质的好坏、能力的高低、作风的优劣，直接关系到每一位村民切身利益的维护，因而农村党员和群众参与“公推直选”的积极性就远高于城市社区的党员和群众。这些差异决定了自上而下地鼓励和推广“公推直选”，切不可“一勺烩”，而是要充分利用与党员、群众直接利益相关的或社会生活中现实存在的能够激发、支持和保护民主意识生成和发展的各种因素。逐步培育党员和群众民主参与的价值观和规则意识。“公推直选”改革只有与党员、群众民主观念的培育和政治心理的塑造结合起来，才会有坚实的基础。
二、“公推直选”改革要注意与规制的健全完善相协调
虽然党的十六届四中全会决定和十七大报告已经为“公推直选”改革提供了强有力的政策支持，但颁布实施于1990年6月的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》因严重滞后于基层党内选举改革的实际，又使“公推直选”处于违法违规状态。比如，《暂行条例》第三章第十六条规定：“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员会全体会议上进行选举”，而“公推直选”实践已经完全突破了这一规定，不仅候选人提名形式有党员自荐和党员(群众)联名推荐等，而且书记、副书记的产生也由党员大会直接投票产生。当然，规章制度滞后于政策指导下的改革是不可避免的。但长期滞后不利于“公推直选”改革的顺利推进。因此，有必要根据党的十七大精神对现有的规章制度予以修改或制定全国性的试行办法，使“公推直选”有章可循、有法可依，实现政治合法性与法规合法性的“动态统一”。
“公推直选”的有序推进，需要正确处理好党外群众参与与尊重党员民主权利的关系。按照《党章》第十一条规定：党的各级委员会的产生，要体现选举人的意志，“候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论。可以直接采用候选人数多于应选人数和差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利。任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。”这就是说只有正式党员才有提出基层党组织领导班子成员候选人的权利，而非党员的群众不享有这种权利。显然，不少地方的“公推直选”已经超出了这一限定。由此带来的问题是。在“公推直选”实践中，对某个人选，党员与群众有不同看法怎么办?如何界定党内选举与党外群众推举的界限，如何既能保证当选者具有良好的群众基础，又能够充分尊重党员的民主权利，强化党员的角色意识和对党内生活严肃性的认识。这就需要在制度上通盘考虑，并加以规范。此外，“公推直选”要能够真正落实和保障广大党员的知情权和参与权，还必须进一步细化和完善操作环节和程序，避免在实际操作中出现有悖于民主原则的具体做法。在选举过程中，应建立独立的选举监督委员会，并对其人员、地位、职责范围等作出明确规定，加大选举监督的力度，克服目前选举基本上由上级党组织监督或者指定人员监督而缺乏公正性的状况。为了保障选举“秘密原则”的实现，可以增加设立秘密投票箱等制度化、操作性强的规定，以提高民意表达的真实性；可以通过规范选举环节， 提高“人为操作”的难度，减少不规范的权力介入，防止非理性行为和舞弊现象的产生，提高选举质量。
三、“公推直选”改革要注意与监督罢免机制相配套
“公推直选”作为党内选举改革所取得的重要进步，要使之成为不可逆转的进程，就需要有相应的监督罢免机制相配套。党内选举包括“授权”和“收权”两个重要环节，对党员来说，只有有权将自己选上去的人再“拉”下来，选举权的行使才是完整的。“公推直选”体现的是民主授权，但仅仅停留在授权层面是不够的，如果没有建立民主收权的机制和程序。“公推直选”的成果就难以通过制度巩固下来。虽然早在1982年9月党的十二大通过的《党章》就将“要求罢免或撤换不称职的干部”规定为党员的一项基本权利，但这项权利始终停留在原则规定上而没有落实到制度和操作层面，由此造成“授权”和“收权”的不对称。而2003年12月颁布实施的《党内监督条例(试行)》虽然首次把“罢免或撤换”确定为党内监督的一项重要制度，并对相关要素作了规定，但由于只涉及党的地方委员会中的委员(包括纪委委员)的罢免权和对委员的罢免，且仍然缺乏付诸实施的具体程序，因此既不适用于罢免基层党组织书记等领导班子成员，也不涉及普通党员的罢免权，即使要参照。也无明文规定的具体操作程序。显然，如果对“公推直选”产生的基层党组织领导班子成员不能明确党员作为监督罢免的主体与操作问题，或者沿用过去那种由上级党组织调动或中止下级党组织领导人或委员工作的做法，那么“公推直选”的意义和民主的真实性就会大打折扣。
由于党内选举包含着党员民主选举党员干部和要求罢免或撤换不称职干部两个方面的内容，因此实行“公推直选”的一个同时性要件。就是监督罢免机制的独立有效运作。但是，按照《党章》规定，党员提出罢免或撤换要求的主要依据是“不称职”，那么，“不称职”的标准又是什么?如果说，违法违纪、严重失职、失误造成重大损失、严重后果或恶劣影响的“不称职”标准，还比较好判断和把握的话，那么对政治素质方面存在的突出问题、组织领导能力差、工作实绩差等“不称职”的标准，就比较难以确定。虽然一些地方在“公推直选”改革的实践中，也对与之相配套的监督罢免机制进行了积极的探索，如2007年7月成都市开展了换届后首个乡镇党委书记民主评议会，凡是党员群众满意率低于50％的，经组织认定，可启动罢免。但民主评议也需要有客观、公正的指标体系，否则也会存在相当大的人为因素，因此，有必要结合基层的工作实际和党组织的职责要求，对“不称职”的概念作出科学、定量、客观的界定。
当然，要真正保证“公推直选”发挥应有的功能和取得相应的绩效，关键还在于权力分立制衡的制度安排。只有当权力不再集中于一个人或单一系统的时候，直接选举基层党组织书记等领导班子成员才是安全的，否则党员在投票结束之后，就有可能从党内选举的“主体”又退回到原来的权利“虚置”地位。
总之，“公推直选”作为基层党内民主建设和党内选举改革的创新之举，需要注意避免单向突破的局限性，而与相关环境、制度、机制的配套发展和改革相衔接。进而获得质的发展。
责任编辑 余岩
[关键词]基层党组织； 公推直选； 配套措施
[中图分类号]D267 [文献标识码]A [文章编号]1007—1962(2009)16—0016—02
党的十七大以后，“公推直选”改革已经从局部试验转向了全面铺开，但要保证这项改革能够持续健康地推进下去。需要注意克服权力推动、规制和监督等方面的缺点、缺损和缺位问题。
一、“公推直选”改革要注意克服自上而下权力推动的缺点
“公推直选”起始于农村基层党组织的选举。之所以首先在农村地区展开，是因为以市场经济为导向的改革首先瓦解了农村中的单位即人民公社，为村民自治奠定了基础，而“公推直选”最初就是农村党组织为了协调与村民自治的关系、化解干群和社会矛盾而作出的适应性变革。但是“公推直选”这种具有自发秩序特征的改革，在得到自上而下肯定并得以在全国大力推进以后，便具有了更多的“人为设计”和组织部门权力推动的特征。虽然自上而下地鼓励和推广。对于基层党组织更主动地进行“公推直选”改革，并保证“公推直选”推进的有序性，具有重要作用，但是动员式或以行政方式要求的“公推直选”，也容易充斥长官意志，或以组织意图掩盖民意选择，或偏离基层实际，反而降低党员和群众参与的积极性。虽然目前有些地方党员和群众的平均参与率达到了90％甚至更高，但在参与的动机上。往往是服从组织安排大于自觉自愿。而当某些地方党委和基层干部感到“公推直选”的进程与自身利益相左时，也会趋向于做表面文章，把上级党委关于“公推直选”的相关制度和文件精神停留在纸上、会议上，使“公推直选”有名无实，成为应付上级检查、政绩考核的应景之作，或演变成走了样的政治秀。可见，全面推进“公推直选”要注意克服自上而下强制性制度改革的缺点。要通过上下有机结合和良性互动，促进“公推直选”的深入发展。
首先，上级党组织对“公推直选”施加影响，使之处于可控范围内的策略是必要的。但这种策略必须以保障党员和群众的选择权和决定权为出发点，以引导为方式，而不是限制、操纵民主选举。上级党组织要改变过去直接管“人头”的“权力逻辑”，而转向通过制定和运作规则、程序，以保障党员和群众对干部的选择权和决定权。保证选出民意基础高、能力强、作风正派的干部上来。
其次，上级党组织的积极引导，必须建立在尊重基层的首创精神和总结基层实践经验的基础上。这既包括及时总结和推广不同地区基层党组织“公推直选”的主要做法，以及基层解决一些与“公推直选”有关的深层次问题的配套措施，又包括与基层一起商量相应的措施和办法，以帮助基层解决在实践中遇到的依靠基层自身的力量不能解决的问题。这样，既可以鼓励和调动基层的积极性。又能够把好的做法及时推广开来，在更大范围内进行实验，用实践来检验其适用性和可行性。通过总结——推广——再总结——再推广。把面I临的问题研究得更深一些、解决得更好一些，把“公推直选”引向健康发展的轨道。
第三。大力推进“公推直选”要避免“想当然”，要充分考虑利益因素对“公推直选”的影响。同样是“公推直选”，在城市，由于社区党员和群众与社区党组织的联系较为松散，“公推直选”与社区党员和群众的利益关联性不大，因此党员和群众参与“公推直选”的动力疲怠成为一个普遍现象；而在农村，土地集体所有制使村庄成员之间的共同利益得以形成，这种利益共同体使得农村党组织领导班子及其书记在乡村社会中处于一个十分特殊的地位，其品质的好坏、能力的高低、作风的优劣，直接关系到每一位村民切身利益的维护，因而农村党员和群众参与“公推直选”的积极性就远高于城市社区的党员和群众。这些差异决定了自上而下地鼓励和推广“公推直选”，切不可“一勺烩”，而是要充分利用与党员、群众直接利益相关的或社会生活中现实存在的能够激发、支持和保护民主意识生成和发展的各种因素。逐步培育党员和群众民主参与的价值观和规则意识。“公推直选”改革只有与党员、群众民主观念的培育和政治心理的塑造结合起来，才会有坚实的基础。
二、“公推直选”改革要注意与规制的健全完善相协调
虽然党的十六届四中全会决定和十七大报告已经为“公推直选”改革提供了强有力的政策支持，但颁布实施于1990年6月的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》因严重滞后于基层党内选举改革的实际，又使“公推直选”处于违法违规状态。比如，《暂行条例》第三章第十六条规定：“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员会全体会议上进行选举”，而“公推直选”实践已经完全突破了这一规定，不仅候选人提名形式有党员自荐和党员(群众)联名推荐等，而且书记、副书记的产生也由党员大会直接投票产生。当然，规章制度滞后于政策指导下的改革是不可避免的。但长期滞后不利于“公推直选”改革的顺利推进。因此，有必要根据党的十七大精神对现有的规章制度予以修改或制定全国性的试行办法，使“公推直选”有章可循、有法可依，实现政治合法性与法规合法性的“动态统一”。
“公推直选”的有序推进，需要正确处理好党外群众参与与尊重党员民主权利的关系。按照《党章》第十一条规定：党的各级委员会的产生，要体现选举人的意志，“候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论。可以直接采用候选人数多于应选人数和差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利。任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。”这就是说只有正式党员才有提出基层党组织领导班子成员候选人的权利，而非党员的群众不享有这种权利。显然，不少地方的“公推直选”已经超出了这一限定。由此带来的问题是。在“公推直选”实践中，对某个人选，党员与群众有不同看法怎么办?如何界定党内选举与党外群众推举的界限，如何既能保证当选者具有良好的群众基础，又能够充分尊重党员的民主权利，强化党员的角色意识和对党内生活严肃性的认识。这就需要在制度上通盘考虑，并加以规范。此外，“公推直选”要能够真正落实和保障广大党员的知情权和参与权，还必须进一步细化和完善操作环节和程序，避免在实际操作中出现有悖于民主原则的具体做法。在选举过程中，应建立独立的选举监督委员会，并对其人员、地位、职责范围等作出明确规定，加大选举监督的力度，克服目前选举基本上由上级党组织监督或者指定人员监督而缺乏公正性的状况。为了保障选举“秘密原则”的实现，可以增加设立秘密投票箱等制度化、操作性强的规定，以提高民意表达的真实性；可以通过规范选举环节， 提高“人为操作”的难度，减少不规范的权力介入，防止非理性行为和舞弊现象的产生，提高选举质量。
三、“公推直选”改革要注意与监督罢免机制相配套
“公推直选”作为党内选举改革所取得的重要进步，要使之成为不可逆转的进程，就需要有相应的监督罢免机制相配套。党内选举包括“授权”和“收权”两个重要环节，对党员来说，只有有权将自己选上去的人再“拉”下来，选举权的行使才是完整的。“公推直选”体现的是民主授权，但仅仅停留在授权层面是不够的，如果没有建立民主收权的机制和程序。“公推直选”的成果就难以通过制度巩固下来。虽然早在1982年9月党的十二大通过的《党章》就将“要求罢免或撤换不称职的干部”规定为党员的一项基本权利，但这项权利始终停留在原则规定上而没有落实到制度和操作层面，由此造成“授权”和“收权”的不对称。而2003年12月颁布实施的《党内监督条例(试行)》虽然首次把“罢免或撤换”确定为党内监督的一项重要制度，并对相关要素作了规定，但由于只涉及党的地方委员会中的委员(包括纪委委员)的罢免权和对委员的罢免，且仍然缺乏付诸实施的具体程序，因此既不适用于罢免基层党组织书记等领导班子成员，也不涉及普通党员的罢免权，即使要参照。也无明文规定的具体操作程序。显然，如果对“公推直选”产生的基层党组织领导班子成员不能明确党员作为监督罢免的主体与操作问题，或者沿用过去那种由上级党组织调动或中止下级党组织领导人或委员工作的做法，那么“公推直选”的意义和民主的真实性就会大打折扣。
由于党内选举包含着党员民主选举党员干部和要求罢免或撤换不称职干部两个方面的内容，因此实行“公推直选”的一个同时性要件。就是监督罢免机制的独立有效运作。但是，按照《党章》规定，党员提出罢免或撤换要求的主要依据是“不称职”，那么，“不称职”的标准又是什么?如果说，违法违纪、严重失职、失误造成重大损失、严重后果或恶劣影响的“不称职”标准，还比较好判断和把握的话，那么对政治素质方面存在的突出问题、组织领导能力差、工作实绩差等“不称职”的标准，就比较难以确定。虽然一些地方在“公推直选”改革的实践中，也对与之相配套的监督罢免机制进行了积极的探索，如2007年7月成都市开展了换届后首个乡镇党委书记民主评议会，凡是党员群众满意率低于50％的，经组织认定，可启动罢免。但民主评议也需要有客观、公正的指标体系，否则也会存在相当大的人为因素，因此，有必要结合基层的工作实际和党组织的职责要求，对“不称职”的概念作出科学、定量、客观的界定。
当然，要真正保证“公推直选”发挥应有的功能和取得相应的绩效，关键还在于权力分立制衡的制度安排。只有当权力不再集中于一个人或单一系统的时候，直接选举基层党组织书记等领导班子成员才是安全的，否则党员在投票结束之后，就有可能从党内选举的“主体”又退回到原来的权利“虚置”地位。
总之，“公推直选”作为基层党内民主建设和党内选举改革的创新之举，需要注意避免单向突破的局限性，而与相关环境、制度、机制的配套发展和改革相衔接。进而获得质的发展。
责任编辑 余岩