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摘要我国现行行政诉讼制度不能有效化解行政纠纷，追根溯源，原因在于行政审判制度价值追求与目标设定存在缺陷。现行《行政诉讼法》将其立法目的确定为“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。”该目标设定具有多元性与全面性，却存在内在的紧张关系。本文旨在通过探讨我国行政诉讼制度设计所采纳的理论借鉴与其在实践中的“中国式困境”来寻求目标设定缺陷的根源，进而对行政审判的价值追求与目标设定进行反思与重塑，以行政纠纷实质性解决为视角，以“依法行政阶段论”为理论平台，建议以“保护公民、法人和其他组织的合法权益”为行政审判制度的唯一价值追求和目标设定，以期达到行政纠纷实质性解决的目的
关键词行政诉讼 权利救济 实质性解决 ADR
作者简介：王秋韵，西南政法大学行政法学院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)11-261-03
现行《行政诉讼法》第1条将我国行政诉讼法立法目的确定为“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。该目标设定看似全面，具有多元性与层次性，但此构建起来的行政审判制度却不能有效化解行政纠纷，追根溯源，我国行政审判制度价值追求与目标设定存在缺陷。本文旨在以行政纠纷实质性解决为视角，反思由价值预设缺陷所导致的行政审判制度设计缺陷，通过探讨我国行政诉讼制度设计所采纳的理论借鉴与其在实践中的“中国式困境”来寻求目标设定缺陷的根源，进而对行政审判的价值追求与目标设定进行反思与重塑
一、中国现行行政审判制度的悖论
（一）目标原初设定及其评价
现行《行政诉讼法》第1条规定“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”这种价值的原初设定是对我国基本政治制度认识不清的结果。行政权与司法权同为国家权力之一，在我国人民代表大会的政权组织形式之下，行政权与司法权都产生于立法权，但行政权的实际地位甚至还高于司法权，反而更需监督。美国政治家麦迪逊在《联邦党人文集》中写道：“因为立法部门有机会接近人民的口袋，在某些宪法中对于在其他部门任职者的金钱报酬有全部决定权……于是在其他部门造成一种依赖，这就为立法机关对它们的侵犯提供更大的便利。”我国虽然财政预算决算的审批权都是由人大享有，财政预算决算本身的复杂性使得非专业人士难以实质性介入，财政上的制约力最终由人大转移到了政府财政部门，作用于行政审判中，司法权对行政权的有效监督就难以保证了。
立法目的指导着具体制度的设置，多元的立法目的应有主次之分，否则在具体制度的选择上无法取舍，使整部法律缺乏统领性的指导思想。行政诉讼采用不同的立法目的，在具体制度设置上差异很大。在性质所决定的多重目的之间如何取舍，是立法首先要解决的问题，如果想多重目的同时并重，可能导致内容流于形式的后果。在我国行政诉讼的诸多立法目的中，很难分辨哪一目的处于主导地位。但实际上，行政诉讼制度中的许多条款，更多的体现是保障行政机关依法行使职权、监督和维护行政机关依法行使职权这样一个目的，所以行政诉讼法保障公民、法人、其他组织合法权益的目的被削弱。这种看似全面的价值与目标设定，却存在紧张的内在关系
就具体制度设计来看，我国行政诉讼确有监督行政权的目的导向。从受案范围到审理对象及裁判形式，基本都是以行政行为的合法性而不是以当事人的权利为核心展开的。但现行行政诉讼法所规定的狭窄的受案范围和严格以权利侵害为基准的起诉资格，看似偏向的是权利救济目标，实际上是以体现权利救济目的的名义，将很多限制置于司法救济的门槛，实质也是为了维护行政权的运行。权利救济和维持行政秩序两种目的难以制度设计上实现结合，因为二者之间本身就存在内在的紧张，在公民权利和国家权力博弈的过程中，行政诉讼是在博弈中受到国家权力侵犯的公民权利最后一道保护屏障，如果这道保护屏障首要的价值取向在于“维护行政权的运行”，那么弱势的公民权利将更加无处安放
（二）行政争议化解的实践困境
这种原初的行政诉讼制度的价值与目标设定，在实践层面却不能有效化解行政争议，最突出的表现就是行政案件的申诉上访率居高不下，根据统计，2009年全国法院全年新收刑事、民商事、行政一审案件6688963件，行政案件不足2%，但行政申诉上访案件却占了全部申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8倍，绝对数已经超出了刑事和执行。当前中国正处于一个重要的战略机遇期，社会矛盾复杂凸显，各种社会矛盾相互交织需要行政机关充分发挥自身主观能动性，也造就了行政纠纷激增之虞。行政诉讼作为国家通过司法机关对行政机关执行法律进行审查的程序，却得到行政相对人的疑虑多过信任，行政相对人宁愿通过信访这种非法治的手段维护自己合法权益。虽然信访有着救济成本低、适用范围广等制度优势，但它具有浓厚的人治色彩，与人民群众心里的“清官”意识暗中相合，一定程度削弱了司法救济的作用，也侵入了其他正当救济途径的领域，“政治机制的灵活而宽泛，法治机制的僵硬而狭窄，两者一比较使得老百姓感受到了人性的关怀。政治权力的实用性彰显有余而其他国家权力有用性严重不足。人们信赖通过政治途径解决问题而怀疑通过法律途径解决问题，对司法救济期望值下降而对政治救济的期望值上升。”这种非正常的现象最终还是会损害法律的尊严和司法的权威，甚至动摇法治的基础
行政诉讼作为化解行政纠纷的主要渠道承载了社会各界的期待。尽管现行行政诉讼制度设定了全面而多元的价值追求和目标设定，但在实践层面却使行政审判制度连最基本的纠纷解决功能都不能完全保障。
二、价值目标的应然基础与中国式困境
（一）价值追求与目标设定之追根溯源
我国现行行政审判制度的理论基础，源自于西方国家的分权理论和权力制衡思想。从本质上讲，权力分立与制衡的权力格局对行政审判制度有着深远的影响，以美国为例，《联邦党人文集》对美国政治制度所做的精辟说明，到现阶段已经变为了现实。“这样来设计政府的内部结构，使其某些部分可以由于相互关系成为各守本分的手段”在这样的前提下，由相对独立又保守克制的司法权对极易膨胀又与公民权利直接接触的行政权以行政审判的方式进行审查与监督，就有了合理性基准。行政审判制度的“解决纠纷，救济权利，维护秩序”的三重目的设定，恰恰基于司法权与行政权相互独立又相互制约的关系，司法权保持独立，对行政行为合法性进行审查；又不能干涉到行政权的内核，逾越合法性审查的界限。权力之间分立与制衡的格局，决定了行政审判制度的运行既能保守克制又能化解争议，决定了行政审判的价值追求与目标设定既能关注行政权维护又能关注公民权救济
“全部行政活动都必须以法律为基准，这是近代法治国家的前提。”西方国家自近代资产阶级革命以来，一直为了这个目标孜孜不倦地努力着，现代化也在对行政权的扩张与规制中不断的艰难行进着。社会生活的方方面面，公民生活的各个维度，“从摇篮到坟墓”都有着行政权的影子，对其的规制也如影随形。最终的结果是行政权的运行被置于了一个宽泛而又规范的轨道上成熟的运行着。这无疑减少了行政审判的制度外因素，避免了其多元的价值追求与目标设定发生蜕变与异化，而为其多元目标的兼顾与平衡提供了现实基础
（二）价值追求与目标设定的中国实然土壤
1．一元政治动员模式对三权分立学说的修正
与西方国家的权力分立与制衡的格局相对比，我国采取的人民代表大会制度作为我国的政治制度，以“议行合一”与“民主集中制”作为国家权力设置的特征。虽然也存在着立法机关、行政机关、司法机关的职能区分与机构分离，相互之间也存在一定的权力制约关系，但总体上看我国对国家权力比较重视分工（机构的分离和职权的划分），而缺少对权力的制衡。而我国历来是一个行政权强大的国家，采用“一元政治动员模式”来处理政府和人民的关系，其作为一种应急模式危机反应模式，以执政党的强势领导为其政治支撑，以对国家机构和重要物资的政治控制为其物质基础，对外具备反击侵略的快速实施能力，对内具备应付自然灾害的政治动员能力。它虽然能够很好的解决了非常时期的危机处理问题，却对日常状态下国家治理中政府的角色进行了错误的定位。如果在公民的日常生活中也进行权威性的政治干预，以政治动员方式来处理公民的私人生活，极易造成行政权急剧膨胀，侵害公民权利。行政权运行要迈出传统的框架需要一个渐变的过程，很难在短短几十年就使其置于一个理性成熟的运行轨道之上。在行政权过度强大的前提下还在行政审判制度立法目的中强调“维护行政权的行使”造成其他立法目的的弱化，而最应受到关注的权利救济目的只会被挤压得无处安放。没有现实基础，看似全面而多元的立法目的最终注定会流于形式。
2．时空压缩语境下的依法行政初级阶段的限制性规准
我国法治建设的车轮不过才碾过了几十个春秋，却一直在试图构建出西方国家几百年才能够构建出的社会格局，中国社会由此呈现出前所未有的发展活力，释放着巨大的能量。现代社会的规制与传统社会的观念发生着激烈的冲突与碰撞，传统观念和现代思想产生了激烈的交锋，在这种伟大而激荡冲突与碰撞中，人们常常很难再将自己心中根深蒂固的观念与现有社会的状态勾连起来，这就产生了“时空压缩”的体验。现阶段社会处于利益格局深度调整矛盾冲突复杂多变的社会转型时期，行政诉讼与法治环境具有内在的互动关系，而法治环境的构建是一个是逐渐获得价值观和稳定性的动态进程。正如郝铁川所说“法治既是目标，更是过程。”王学辉教授鉴于我国国情和发展特点，提出了“依法行政阶段论”将依法行政的实现过程划分为初期阶段、中级阶段、高级阶段。对于现阶段处于依法行政初期阶段的一些限制性规准，我们应该以一种释然的心情予以理解和宽容。在法治建设的初期阶段，需要在维护法律尊严的前提下，灵活处理各类现实问题，不必要求太过严格的依法办事。我们强调行政诉讼的法律效果与社会效果的统一，就是不单单要维护法律的尊严更要注重实质正义的实现，要满足社会主流价值和长远发展利益，获得公众情感认同和尊重。
历史上行政权的强大使得“父母官”的观念在很多百姓心中根深蒂固，目前的法治建设不可能将我国从几千年的封建残余中完全剔除出来，否则会产生社会状态的断裂。在现阶段，法律的相对稳定性远远落后于社会变迁的社会转型期法律系统则更应该以开放宽容的姿态容纳进我国历史传统中积累起来的制度智慧。只有符合社会大众客观而稳定的评判人和事的是非善恶标准的法，体现民族和社会对人之价值、尊严、自由、权利的人文关怀的法才可能在公众心中具有号召力和生命力。人为地拔高我国法治建设的阶段，而忽视时代内在的张力，忽视传统观念和现代思想的交锋，就必然产生价值混乱。
3.在中国语境下行政权与司法权之关系厘清
中国是有着对权力权威的崇尚传统，在漫长的封建社会，儒学一直是统治阶级奠定的民族国家的意识形态。而在儒家学说里天意要通过一种世俗权威进行表达上达天意下治黎民的君主拥有“通天彻地”权力，而中国君主制存在了两千多年，并在历史长河中不断得到加强，形成的是整个社会对权力的崇拜。在现行法律体系还不完善的前提下，“法官在司法过程中应当根据社会的需要，采取灵活的方法，秉承一定的法律价值遵循一定的法律规则，创造性的适用法律，理性地作出判断，从而不断推动社会政治经济法律文化等的变革和发展”。在社会矛盾纷繁复杂的社会转型时期，法官应该发挥的作用举足轻重。在行政审判制度框架下，通过法官的能动司法，司法权与行政权应该呈现一种良性的互动状态，以更温和更和谐的方式实现对行政违法的纠正，以更积极更坚定的态度实现对行政相对人合法权益的保护，以更多元更灵活的方式解决行政纠纷。
三、行政审判制度价值追求与目标设定的“中国性”
（一）我国现行行政审判制度价值与目标的应有之义
我国现行行政审判制度的价值追求与目标设定为“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。”这样全面的目标设定在实践层面却难以兼顾。在笔者看来，行政审判制度的首要目标应该首先是保护行政相对人的合法权益，而不是维护行政机关行使职权。行政审判制度的纠纷解决功能一直内化于对行政相对人权利保障过程中，只有在行政审判制度框架下保障好行政相对人合法权益，才能做到“案结事了”，实质性解决行政纠纷；只有将行政审判制度的立法目的唯一化，才能使得最应关注的制度目的受到最多的关注，焕发最大程度的制度智慧。因此，我国现行行政审判制度的价值追求与目标设定应然的应以保障公民法人其他组织合法权益为唯一目的，而以行政纠纷的实质性解决为主要途径。
（二）我国现行行政审判制度应然价值与目标的实现机制
中国的老百姓有其独特的民族特性，“和谐”观念支配下的中国并不崇尚国家与社会，政府与个人二元对峙，儒家“无讼”思想更多体现为一种潜在的影响力。因此中国老百姓提起行政诉讼已经是别无选择，他们重实体，讲实惠，不以公民法人其他组织的合法权益保护作为行政审判的目标追求，不实质性解决行政争议，就不能真正维护老百姓的权益，也就得不到人民群众的认可。行政诉讼价值与目标的设定，只存在于稳定的社会心理中
我国现行行政审判制度的价值追求与目标设定应然的应以保障公民法人其他组织合法权益为目标，而以行政纠纷的实质性解决为主要途径。行政审判工作在预防和化解行政纠纷、创造和谐稳定秩序方面应该发挥重要作用，现阶段我国正处于社会转型时期，社会矛盾错综复杂，行政纠纷急剧增加，但现有的行政诉讼制度又有其固有缺陷，难以有效化解行政纠纷，做到“案结事了”，这就要求人民法院以理念和制度的革新以适应社会变迁的步伐，充分发挥法官的主观能动性，不断强化能动司法的理念，在不创造违法先例的前提下，强化人们规则意识，实质性化解行政纠纷
就目前的情况来看，就行政诉讼价值和目标的原初设定所限，行政诉讼受案范围和司法手段的有限性，与处理纷繁复杂的行政纠纷满足人民群众对司法不同需求之间，还存在很大差距。我们不妨转换思路，在充分发挥人民法院主观能动性，贯彻能动司法理念的前提下，借鉴其他国家的纠纷解决机制应用于我国行政纠纷解决过程中，1990年美国国会通过了《行政争议解决法》，目的在于“授权和鼓励联邦行政机关适用调解、协商、仲裁或其他非正式程序，对行政争议进行迅速处理”，调解型第三者纠纷解决模式逐渐成为西方国家处理行政纠纷的有效方式。反观我国，我国行政复议制度中的调解制度就是国外ADR模式的中国式借鉴，但由于它生长于行政系统内部，有着系统内监督体制固有的制度难以克服的缺陷。在我国行政审判制度框架下，虽然也有来自行政机关的压力，虽然有着人民法院缩限司法权的自我保护，虽然有诸多非制度因素的影响，但与行政复议制度相比，压力总是来自系统外部，法官们思考维度不至于像行政机关那般具有同一性。因此，在维护法律权威性，不制造违法先例的前提下，在行政审判制度框架内，融入ADR的制度优势，进行协调化解工作，是达致行政争议的实质性解决，维护公民、法人、其他组织合法权益的重要途径
现阶段各地人民法院都在推行“大调解”，这也反映了人民法院争取“多元化解行政争议”的努力。现阶段我国处于社会转型时期，利益和冲突的多层次化、社会主体关系的复杂化、价值和文化传统的多取向，需要调解这种简便易行、融通灵活的解纷方式来实现直接审判不能实现的功能。从这个维度来看，行政审判框架下的协调化解工作，具有制度补充机能，既符合我国“以和为贵”的和谐理念，又能有效化解行政机关与相对人的对立，是一种兼具司法性和社会性的解纷机制
行政审判制度框架下的协调化解工作，也不能完全避免诸多制度外因素影响这项制度功能的实现，因此，我们需要将协调化解工作的基本原则和规则加以细化，以保证其在合法合理，公平正义的轨道上运行。行政审判制度框架下的协调化解工作，如果处理好了，会使得政府与个人之间的对立局面得到化解，以一种平和且和谐的方式使行政争议得到实质性化解，从而达到维护公民法人其他组织合法权益的立法目的。在法治建设的初期阶段，强调行政诉讼的法律效果与社会效果的统一，需要在维护法律尊严的前提下，灵活处理各类现实问题以满足社会主流价值和长远发展利益，获得公众情感认同和尊重
四、结语
真正体现人文关怀的思想，必须以激进亢奋的姿态，去怀疑并颠覆着曾经的价值预设，书生的绵薄之力方能具有慢慢焕制度智慧的张力。只有对行政审判中行政相对人的权利救济给予足够的关注，实现行政争议的实质性解决实现，才能真正实现、维持、恢复、创造和谐的社会秩序
注释：
①杰斐逊，等著．程逢如，在汉，舒逊译．联邦党人文集．北京：商务印书馆．1980．253-263．
②江必新．以推进三项重点工作为契机，努力突破行政案件申诉上访难题——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话．
③王学辉．群发性事件防范机制研究．北京：科学出版社．2010．8．
④江必新．能动司法：依据、空间、和限度——关于能动司法的若干思考．人民司法．应用．2010．
关键词行政诉讼 权利救济 实质性解决 ADR
作者简介：王秋韵，西南政法大学行政法学院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)11-261-03
现行《行政诉讼法》第1条将我国行政诉讼法立法目的确定为“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。该目标设定看似全面，具有多元性与层次性，但此构建起来的行政审判制度却不能有效化解行政纠纷，追根溯源，我国行政审判制度价值追求与目标设定存在缺陷。本文旨在以行政纠纷实质性解决为视角，反思由价值预设缺陷所导致的行政审判制度设计缺陷，通过探讨我国行政诉讼制度设计所采纳的理论借鉴与其在实践中的“中国式困境”来寻求目标设定缺陷的根源，进而对行政审判的价值追求与目标设定进行反思与重塑
一、中国现行行政审判制度的悖论
（一）目标原初设定及其评价
现行《行政诉讼法》第1条规定“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”这种价值的原初设定是对我国基本政治制度认识不清的结果。行政权与司法权同为国家权力之一，在我国人民代表大会的政权组织形式之下，行政权与司法权都产生于立法权，但行政权的实际地位甚至还高于司法权，反而更需监督。美国政治家麦迪逊在《联邦党人文集》中写道：“因为立法部门有机会接近人民的口袋，在某些宪法中对于在其他部门任职者的金钱报酬有全部决定权……于是在其他部门造成一种依赖，这就为立法机关对它们的侵犯提供更大的便利。”我国虽然财政预算决算的审批权都是由人大享有，财政预算决算本身的复杂性使得非专业人士难以实质性介入，财政上的制约力最终由人大转移到了政府财政部门，作用于行政审判中，司法权对行政权的有效监督就难以保证了。
立法目的指导着具体制度的设置，多元的立法目的应有主次之分，否则在具体制度的选择上无法取舍，使整部法律缺乏统领性的指导思想。行政诉讼采用不同的立法目的，在具体制度设置上差异很大。在性质所决定的多重目的之间如何取舍，是立法首先要解决的问题，如果想多重目的同时并重，可能导致内容流于形式的后果。在我国行政诉讼的诸多立法目的中，很难分辨哪一目的处于主导地位。但实际上，行政诉讼制度中的许多条款，更多的体现是保障行政机关依法行使职权、监督和维护行政机关依法行使职权这样一个目的，所以行政诉讼法保障公民、法人、其他组织合法权益的目的被削弱。这种看似全面的价值与目标设定，却存在紧张的内在关系
就具体制度设计来看，我国行政诉讼确有监督行政权的目的导向。从受案范围到审理对象及裁判形式，基本都是以行政行为的合法性而不是以当事人的权利为核心展开的。但现行行政诉讼法所规定的狭窄的受案范围和严格以权利侵害为基准的起诉资格，看似偏向的是权利救济目标，实际上是以体现权利救济目的的名义，将很多限制置于司法救济的门槛，实质也是为了维护行政权的运行。权利救济和维持行政秩序两种目的难以制度设计上实现结合，因为二者之间本身就存在内在的紧张，在公民权利和国家权力博弈的过程中，行政诉讼是在博弈中受到国家权力侵犯的公民权利最后一道保护屏障，如果这道保护屏障首要的价值取向在于“维护行政权的运行”，那么弱势的公民权利将更加无处安放
（二）行政争议化解的实践困境
这种原初的行政诉讼制度的价值与目标设定，在实践层面却不能有效化解行政争议，最突出的表现就是行政案件的申诉上访率居高不下，根据统计，2009年全国法院全年新收刑事、民商事、行政一审案件6688963件，行政案件不足2%，但行政申诉上访案件却占了全部申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8倍，绝对数已经超出了刑事和执行。当前中国正处于一个重要的战略机遇期，社会矛盾复杂凸显，各种社会矛盾相互交织需要行政机关充分发挥自身主观能动性，也造就了行政纠纷激增之虞。行政诉讼作为国家通过司法机关对行政机关执行法律进行审查的程序，却得到行政相对人的疑虑多过信任，行政相对人宁愿通过信访这种非法治的手段维护自己合法权益。虽然信访有着救济成本低、适用范围广等制度优势，但它具有浓厚的人治色彩，与人民群众心里的“清官”意识暗中相合，一定程度削弱了司法救济的作用，也侵入了其他正当救济途径的领域，“政治机制的灵活而宽泛，法治机制的僵硬而狭窄，两者一比较使得老百姓感受到了人性的关怀。政治权力的实用性彰显有余而其他国家权力有用性严重不足。人们信赖通过政治途径解决问题而怀疑通过法律途径解决问题，对司法救济期望值下降而对政治救济的期望值上升。”这种非正常的现象最终还是会损害法律的尊严和司法的权威，甚至动摇法治的基础
行政诉讼作为化解行政纠纷的主要渠道承载了社会各界的期待。尽管现行行政诉讼制度设定了全面而多元的价值追求和目标设定，但在实践层面却使行政审判制度连最基本的纠纷解决功能都不能完全保障。
二、价值目标的应然基础与中国式困境
（一）价值追求与目标设定之追根溯源
我国现行行政审判制度的理论基础，源自于西方国家的分权理论和权力制衡思想。从本质上讲，权力分立与制衡的权力格局对行政审判制度有着深远的影响，以美国为例，《联邦党人文集》对美国政治制度所做的精辟说明，到现阶段已经变为了现实。“这样来设计政府的内部结构，使其某些部分可以由于相互关系成为各守本分的手段”在这样的前提下，由相对独立又保守克制的司法权对极易膨胀又与公民权利直接接触的行政权以行政审判的方式进行审查与监督，就有了合理性基准。行政审判制度的“解决纠纷，救济权利，维护秩序”的三重目的设定，恰恰基于司法权与行政权相互独立又相互制约的关系，司法权保持独立，对行政行为合法性进行审查；又不能干涉到行政权的内核，逾越合法性审查的界限。权力之间分立与制衡的格局，决定了行政审判制度的运行既能保守克制又能化解争议，决定了行政审判的价值追求与目标设定既能关注行政权维护又能关注公民权救济
“全部行政活动都必须以法律为基准，这是近代法治国家的前提。”西方国家自近代资产阶级革命以来，一直为了这个目标孜孜不倦地努力着，现代化也在对行政权的扩张与规制中不断的艰难行进着。社会生活的方方面面，公民生活的各个维度，“从摇篮到坟墓”都有着行政权的影子，对其的规制也如影随形。最终的结果是行政权的运行被置于了一个宽泛而又规范的轨道上成熟的运行着。这无疑减少了行政审判的制度外因素，避免了其多元的价值追求与目标设定发生蜕变与异化，而为其多元目标的兼顾与平衡提供了现实基础
（二）价值追求与目标设定的中国实然土壤
1．一元政治动员模式对三权分立学说的修正
与西方国家的权力分立与制衡的格局相对比，我国采取的人民代表大会制度作为我国的政治制度，以“议行合一”与“民主集中制”作为国家权力设置的特征。虽然也存在着立法机关、行政机关、司法机关的职能区分与机构分离，相互之间也存在一定的权力制约关系，但总体上看我国对国家权力比较重视分工（机构的分离和职权的划分），而缺少对权力的制衡。而我国历来是一个行政权强大的国家，采用“一元政治动员模式”来处理政府和人民的关系，其作为一种应急模式危机反应模式，以执政党的强势领导为其政治支撑，以对国家机构和重要物资的政治控制为其物质基础，对外具备反击侵略的快速实施能力，对内具备应付自然灾害的政治动员能力。它虽然能够很好的解决了非常时期的危机处理问题，却对日常状态下国家治理中政府的角色进行了错误的定位。如果在公民的日常生活中也进行权威性的政治干预，以政治动员方式来处理公民的私人生活，极易造成行政权急剧膨胀，侵害公民权利。行政权运行要迈出传统的框架需要一个渐变的过程，很难在短短几十年就使其置于一个理性成熟的运行轨道之上。在行政权过度强大的前提下还在行政审判制度立法目的中强调“维护行政权的行使”造成其他立法目的的弱化，而最应受到关注的权利救济目的只会被挤压得无处安放。没有现实基础，看似全面而多元的立法目的最终注定会流于形式。
2．时空压缩语境下的依法行政初级阶段的限制性规准
我国法治建设的车轮不过才碾过了几十个春秋，却一直在试图构建出西方国家几百年才能够构建出的社会格局，中国社会由此呈现出前所未有的发展活力，释放着巨大的能量。现代社会的规制与传统社会的观念发生着激烈的冲突与碰撞，传统观念和现代思想产生了激烈的交锋，在这种伟大而激荡冲突与碰撞中，人们常常很难再将自己心中根深蒂固的观念与现有社会的状态勾连起来，这就产生了“时空压缩”的体验。现阶段社会处于利益格局深度调整矛盾冲突复杂多变的社会转型时期，行政诉讼与法治环境具有内在的互动关系，而法治环境的构建是一个是逐渐获得价值观和稳定性的动态进程。正如郝铁川所说“法治既是目标，更是过程。”王学辉教授鉴于我国国情和发展特点，提出了“依法行政阶段论”将依法行政的实现过程划分为初期阶段、中级阶段、高级阶段。对于现阶段处于依法行政初期阶段的一些限制性规准，我们应该以一种释然的心情予以理解和宽容。在法治建设的初期阶段，需要在维护法律尊严的前提下，灵活处理各类现实问题，不必要求太过严格的依法办事。我们强调行政诉讼的法律效果与社会效果的统一，就是不单单要维护法律的尊严更要注重实质正义的实现，要满足社会主流价值和长远发展利益，获得公众情感认同和尊重。
历史上行政权的强大使得“父母官”的观念在很多百姓心中根深蒂固，目前的法治建设不可能将我国从几千年的封建残余中完全剔除出来，否则会产生社会状态的断裂。在现阶段，法律的相对稳定性远远落后于社会变迁的社会转型期法律系统则更应该以开放宽容的姿态容纳进我国历史传统中积累起来的制度智慧。只有符合社会大众客观而稳定的评判人和事的是非善恶标准的法，体现民族和社会对人之价值、尊严、自由、权利的人文关怀的法才可能在公众心中具有号召力和生命力。人为地拔高我国法治建设的阶段，而忽视时代内在的张力，忽视传统观念和现代思想的交锋，就必然产生价值混乱。
3.在中国语境下行政权与司法权之关系厘清
中国是有着对权力权威的崇尚传统，在漫长的封建社会，儒学一直是统治阶级奠定的民族国家的意识形态。而在儒家学说里天意要通过一种世俗权威进行表达上达天意下治黎民的君主拥有“通天彻地”权力，而中国君主制存在了两千多年，并在历史长河中不断得到加强，形成的是整个社会对权力的崇拜。在现行法律体系还不完善的前提下，“法官在司法过程中应当根据社会的需要，采取灵活的方法，秉承一定的法律价值遵循一定的法律规则，创造性的适用法律，理性地作出判断，从而不断推动社会政治经济法律文化等的变革和发展”。在社会矛盾纷繁复杂的社会转型时期，法官应该发挥的作用举足轻重。在行政审判制度框架下，通过法官的能动司法，司法权与行政权应该呈现一种良性的互动状态，以更温和更和谐的方式实现对行政违法的纠正，以更积极更坚定的态度实现对行政相对人合法权益的保护，以更多元更灵活的方式解决行政纠纷。
三、行政审判制度价值追求与目标设定的“中国性”
（一）我国现行行政审判制度价值与目标的应有之义
我国现行行政审判制度的价值追求与目标设定为“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。”这样全面的目标设定在实践层面却难以兼顾。在笔者看来，行政审判制度的首要目标应该首先是保护行政相对人的合法权益，而不是维护行政机关行使职权。行政审判制度的纠纷解决功能一直内化于对行政相对人权利保障过程中，只有在行政审判制度框架下保障好行政相对人合法权益，才能做到“案结事了”，实质性解决行政纠纷；只有将行政审判制度的立法目的唯一化，才能使得最应关注的制度目的受到最多的关注，焕发最大程度的制度智慧。因此，我国现行行政审判制度的价值追求与目标设定应然的应以保障公民法人其他组织合法权益为唯一目的，而以行政纠纷的实质性解决为主要途径。
（二）我国现行行政审判制度应然价值与目标的实现机制
中国的老百姓有其独特的民族特性，“和谐”观念支配下的中国并不崇尚国家与社会，政府与个人二元对峙，儒家“无讼”思想更多体现为一种潜在的影响力。因此中国老百姓提起行政诉讼已经是别无选择，他们重实体，讲实惠，不以公民法人其他组织的合法权益保护作为行政审判的目标追求，不实质性解决行政争议，就不能真正维护老百姓的权益，也就得不到人民群众的认可。行政诉讼价值与目标的设定，只存在于稳定的社会心理中
我国现行行政审判制度的价值追求与目标设定应然的应以保障公民法人其他组织合法权益为目标，而以行政纠纷的实质性解决为主要途径。行政审判工作在预防和化解行政纠纷、创造和谐稳定秩序方面应该发挥重要作用，现阶段我国正处于社会转型时期，社会矛盾错综复杂，行政纠纷急剧增加，但现有的行政诉讼制度又有其固有缺陷，难以有效化解行政纠纷，做到“案结事了”，这就要求人民法院以理念和制度的革新以适应社会变迁的步伐，充分发挥法官的主观能动性，不断强化能动司法的理念，在不创造违法先例的前提下，强化人们规则意识，实质性化解行政纠纷
就目前的情况来看，就行政诉讼价值和目标的原初设定所限，行政诉讼受案范围和司法手段的有限性，与处理纷繁复杂的行政纠纷满足人民群众对司法不同需求之间，还存在很大差距。我们不妨转换思路，在充分发挥人民法院主观能动性，贯彻能动司法理念的前提下，借鉴其他国家的纠纷解决机制应用于我国行政纠纷解决过程中，1990年美国国会通过了《行政争议解决法》，目的在于“授权和鼓励联邦行政机关适用调解、协商、仲裁或其他非正式程序，对行政争议进行迅速处理”，调解型第三者纠纷解决模式逐渐成为西方国家处理行政纠纷的有效方式。反观我国，我国行政复议制度中的调解制度就是国外ADR模式的中国式借鉴，但由于它生长于行政系统内部，有着系统内监督体制固有的制度难以克服的缺陷。在我国行政审判制度框架下，虽然也有来自行政机关的压力，虽然有着人民法院缩限司法权的自我保护，虽然有诸多非制度因素的影响，但与行政复议制度相比，压力总是来自系统外部，法官们思考维度不至于像行政机关那般具有同一性。因此，在维护法律权威性，不制造违法先例的前提下，在行政审判制度框架内，融入ADR的制度优势，进行协调化解工作，是达致行政争议的实质性解决，维护公民、法人、其他组织合法权益的重要途径
现阶段各地人民法院都在推行“大调解”，这也反映了人民法院争取“多元化解行政争议”的努力。现阶段我国处于社会转型时期，利益和冲突的多层次化、社会主体关系的复杂化、价值和文化传统的多取向，需要调解这种简便易行、融通灵活的解纷方式来实现直接审判不能实现的功能。从这个维度来看，行政审判框架下的协调化解工作，具有制度补充机能，既符合我国“以和为贵”的和谐理念，又能有效化解行政机关与相对人的对立，是一种兼具司法性和社会性的解纷机制
行政审判制度框架下的协调化解工作，也不能完全避免诸多制度外因素影响这项制度功能的实现，因此，我们需要将协调化解工作的基本原则和规则加以细化，以保证其在合法合理，公平正义的轨道上运行。行政审判制度框架下的协调化解工作，如果处理好了，会使得政府与个人之间的对立局面得到化解，以一种平和且和谐的方式使行政争议得到实质性化解，从而达到维护公民法人其他组织合法权益的立法目的。在法治建设的初期阶段，强调行政诉讼的法律效果与社会效果的统一，需要在维护法律尊严的前提下，灵活处理各类现实问题以满足社会主流价值和长远发展利益，获得公众情感认同和尊重
四、结语
真正体现人文关怀的思想，必须以激进亢奋的姿态，去怀疑并颠覆着曾经的价值预设，书生的绵薄之力方能具有慢慢焕制度智慧的张力。只有对行政审判中行政相对人的权利救济给予足够的关注，实现行政争议的实质性解决实现，才能真正实现、维持、恢复、创造和谐的社会秩序
注释：
①杰斐逊，等著．程逢如，在汉，舒逊译．联邦党人文集．北京：商务印书馆．1980．253-263．
②江必新．以推进三项重点工作为契机，努力突破行政案件申诉上访难题——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话．
③王学辉．群发性事件防范机制研究．北京：科学出版社．2010．8．
④江必新．能动司法：依据、空间、和限度——关于能动司法的若干思考．人民司法．应用．2010．