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摘要信访制度在联系群众,畅达民意和权利救济方面具有重要意义,以完善初信初访制度为切入点对于整个信访制度的完善具有现实的紧迫性和可能性。本文认为完善初信初访可以从提升信访人员素质、工作机制的透明化以及健全信访责任制和监督机制入手,并以法治的理念为指导,逐步实现信访制度与司法诉讼、行政复议制度的对接。
关键词信访 初信初访 法治理念
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-153-02
一、问题的提出
作为我国所特有的制度,信访在联系人民群众,畅达民意和权利救济方面,确实发挥了巨大的作用。但是我们也不能不看到,当前我国的信访工作仍然面临着严峻的形势:信访量居高不下,越级上访闹访现象时有发生甚至转化为群体性事件。造成这一局面固然有特定的历史原因和文化心理背景,也固然源于社会经济的发展,人民权利诉求的增长以及我国正规权利救济途径尚不够完善,但信访制度或者说信访工作本身存在着诸多问题亦是重要原因之一。是故,如何完善我国的信访制度,大力提升信访工作水平成为具有现实紧迫性的话题。
我们认为,基于我国信访案件的现实特点以及信访制度在纠纷解决方面的目标期许,初信初访制度的完善应当是完善我国信访制度的合理切入口,因而具有极其重要的意义。
二、充分认识初信初访制度完善的重要性
(一)完善初信初访制度符合信访制度纠纷解决的目标期许
首先,完善初信初访制度有利于达成中央关于信访要将矛盾解决在基层和萌芽的目标,有利于和谐社会的建立。从词义上看,“信访”包含来信和来访两种活动,基于两种活动的成本差异,一般来说,能通过来信方式解决的问题群众不会寻求通过来访解决;从信访的活动展开看,可分为初信初访和重信重访,能在初信初访就将纠纷解决则群众更不会选择采取重信重访的方式。因此,逻辑上看,如何从制度上完善初信初访制度,关注“初信”的回复和问题的解决,关注初信初访工作水平的提升,对于缓解重信重访现象乃至闹访现象的发生具有极其重大的意义。
其次,在初信初访阶段解决纠纷具有现实可能性。第一,大量重信重访乃至闹访案件的发生,固然有实体权利无法得到救济的原因,但一个不容忽视的事实是,很多的信访群众之所以走上越级上访闹访的道路,还在于基层信访机构接待中的冷漠和疏漏,致使信访群众带有某种情绪化的东西。在一些重复上访案件中,情绪化因素的掺入使得原本可能并不复杂的案件解决起来更为困难,增加了后续机关的工作难度。第二,我国的信访制度是一个“分层管理,各负其责”的体制。这意味着,大量的信访案件即使是越级上访,其最终的解决仍然要回到当事人所在的基层。基于初信初访机关与基层联系的紧密性,对相关区域的熟悉程度,理论上看,初信初访机关对于纠纷的解决应当更为有效和迅捷。
(二)信访制度的内在紧张和突出问题
1.信访制度的内在紧张
第一,在权利救济方面信访制度的目的在于通过群众的来信来访来实现对下级机关的监督,更好地履行社会管理的职能,将一部分权利救济纳入到法治轨道上来,以最大程度的实现“定纷止争”,社会安定。但同时,由于信访更注重对实质正义的关注,客观上造成了对诸如诉讼、复议等正常权利救济程序的冲击。信访在权利救济实现实质法治的同时,也在不停地消解法治。
第二,中央提出要将矛盾解决在基层和萌芽,尽量避免矛盾上交,但是,一方面由于基层信访实际工作能力的薄弱以及认识的偏差,另一方面中国传统文化中的“青天在上”思维,使得最终结果要么基层信访机关不作为,解决不了问题,要么处理结果难以服众,不被接受。最终,问题依然上交。
第三,缘于信访制度在权利救济方面的直接性、迅捷性和实体正义的关注,信访某种程度上成为中国公民权利救济的终局程序。人民群众对信访工作提出了更高的要求,抱有更大的期待。但同时,我国信访制度条块化管理,资源信息缺乏共享,并且运作具有相当的随意性和不透明性,尤其是基层信访机构在人员配备、职业素养以及服务意识方面的缺失,使得许多本可以在初信初访阶段即可解决的问题,拖而不决或者处理失当。
2.当前信访制度中存在的突出问题
第一,信访机构设置重叠,条块分割严重,导致各信访工作机构沟通不畅,信息资源缺乏共享,协作的缺失,使得许多案件在初信初访阶段被推来推去,直至矛盾累积走上重新重访乃至闹访之路。
第二,修改后的《信访条例》对信访监督、工作人员责任的追究有了进一步的规定,而一些地方性法规对此则有着更为详细的规定。但由于这些制度一般以“意见”的形式发布,具有较大的随意性,信访工作的好坏往往取决于领导的主观意愿。各地具体做法差异,因此,在监督实效和责任追究上各地差异也极为巨大。监督体系、责任体系的不足,初信初访阶段案件的解决率较低,于是大量的矛盾往上级、中央集中。
第三,从规模上看,近年来我国的信访机构不断扩编、连年增人,但相对于数量巨大的信访案件,仍然人手紧张、繁忙异常。加之一些信访工作人员工作能力不足,缺乏服务意识和职业素养(这一点,在基层信访机构中表现得极为明显。),那些应当解决而又没有得到解决的问题,从初次信访变成了重复信访,又从重复访变成了越级访,甚至赴京访。
第四,由于信访制度在权利救济方面的迅速直接,对实体正义的特别关注,使得人民群众对信访制度抱有一种不正常的期待,在他们看来,真正权利救济的终局程序不是司法而是信访。这客观上造成社会上许多老百姓信“访”而不是信“法”①,一方面如前所说的,它构成了对形式法治的消解,而另一方面,它使得大量的纠纷解决涌向信访机关。
我们认为,上述所列举的一系列问题,或由于初信初访制度的不完善所造成,或者是作为整体的信访制度所面临的困境,通过对初信初访制度的完善来达成信访制度的完善的目标,无疑是很好的切入口。
三、初信初访制度的完善
(一)着力提升初信初访人员的职业素养和服务意识,增强基层信访工作能力
在联系群众、收集民意和纠纷解决方面,初信初访对于整个信访制度功能的实现,对于社会矛盾能否及时、迅速、有效和彻底地解决,影响重大。因此,必须从社会全局的高度从分认识到初信初访工作的重要性。一方面在人员配备和资源支持上,应给于初信初访机构(通常为基层信访机构)应有的重视,尤其是基层调查取证技术和经费方面的保障;另一方面,加强初信初访工作人员的执业技能,包括沟通技巧,调查取证的能力,相关法律知识储备等方面的培训。此外,工作人员的服务意识亦是一个重要的内容。
(二)创新工作方法,推动信访工作的制度化和透明化
1.建立以信访工作机构为主导的协调机制
我国的信访机关分为两类:信访工作机构和信访处理机关。信访工作机构在实际的工作着更多的是承担一些类似“中转站”的程序性工作,而真正拥有对信访事件实际处理权限的却是信访处理机关。现实中“不少政府工作部门没有尽到自己的职责,导致政府信访工作机构承担了本应由其他政府工作部门承担的责任”②。与此同时,信访处理机关之间条块化管理严重,相互之间缺乏有效的协作,使得许多信访案件被推来推去,无法落实。即使被受理,也会因纠纷涉及多个处理部门,而无法得到完满的解决。我们认为,应进一步从制度上明确信访工作机构工作中的协调职能和权威,充分实现信访工作机构与处理机关以及处理机关之间的沟通,建立综合性的协作工作机制,促进信访工作的衔接配合③。
2.合理配备信访工作人员,建立初信初访接待员责任制度,加强信访工作监督管理
目前初信初访阶段,对于信访案件缺乏科学合理的细化分类,往往呈现出“一人包打天下”的局面,工作缺乏针对性,效率低下。因此,要根据各地实际情况深入分析各信访案件的特征,明确工作重点,尤其是针对不同类型的信访案件当事人的特点,作出合理的应对。同时,要根据不同工作人员的工作特点,合理分配工作,做到有的放矢,协同配合。
同时,要建立初信初访接待员责任制度。所谓“初信初访接待员责任制”是指一件来信来访事项,由初次接待员担任该事项的主办接待员,全面负责该事项的转送、督查督办或是自查自办,包案负责到底。这一制度首先有助于明确责任主体,遏制相互推诿、迟延办理的现象;其次将促使工作人员工作过程中发挥主观能动,积极行使《信访条例》中所赋予的权力,通过协调、建议等方式,推动信访工作进展;最后,该制度还能避免接待资源的浪费,避免来信来访人员向不同的接待员重复反映同一问题④。
3.规范信访工作流程,实现信访工作的透明化
一方面,初信初访应着力完善例如说明理由制度,告知制度等。信访机构应根据相关法规的要求,采取网上信息查询,短信告知,书面告知等多种手段及时将受理案件的办理进度、主办人员、主办机关等信息向当事人告知。目前,我国《信访条例》关于告知制度的规定尚比较笼统,书面告知的范围亦比较狭窄⑤。可喜得是,一些地方在这方面作出了有益的尝试,例如上海市委市政府信访办出台的规范性文件中新增“政府信访工作机构是否受理及处理决定、复查复核的受理与否以及复查复核决定、转送、交办的受理及转送、交办的处理情况一般书面告知。”;初信初访机构应尽量将作出处理所依据的事实、法律法规以及自由裁量是所考虑的政策、公益、历史等因素向当事人准确透彻地予以说明,以化解矛盾、争取和便于信访人的理解。
另一方面,在法律法规的范围内,初信初访机关应尽量吸收当事人的参与,通过当面交流和沟通了解实情,处理纠纷。对于疑难案件和具有典型社会意义的案件,应采取听证等多种措施,以实现公平和公开。
(三)以法治的理念指导初信初访工作
如前所论,信访制度在纠纷解决方面所具有优势,使得大量的纠纷解决涌向信访机关,社会呈现出对信访制度的过高期待。因此,如何实现信访制度和司法救济、行政复议等正规救济途径的对接,不仅对法治的建立,对于缓解信访量居高不下亦十分重要。
首先,在初信初访机关的案件受理上,因保持适度的“克制”。信访当然要有所作为,但不能充当“全能选手”。因此应通过相关相关立法,明确初信初访的受理范围,尤其是在同时属于信访、诉讼、复议三中救济途径时,应当如何处理。这一标准的确定,既要兼顾社会矛盾的解决,又要重视避免造成对形式法治的过分冲击。尤其要尽量避免出现信访破坏司法终局性的局面⑥。
其次,在案件的处理上,初信初访机关应以相关法律法规为主要考虑标准,避免政策大于法的情况。信访量居高不下的一个重要原因正在于“信访能解决问题”,并且设若当事人活动能力强,往往通过信访途径所获得的利益要远远大于通过其他途径的获得。因此,初信初访机关对案件的处理同样要以法律法规为准绳,以事实为依据。从技术角度看,通过信访机构处理案件所输出的结果利益只有等于或者小于通过其他途径的所获,才能使得案件不致过分涌向信访机关。而从利益衡量的角度看,信访途径处理所输出的结果利益一般应当小于其他途径所获,因为当事人在期限、程序、证明责任以及费用支出等方面较其他途径要有利得多。
注释:
①汤啸天.信访制度的改革与社会稳定.探索与争鸣.2005(4).
②③④⑥朱应平.行政信访若干问题研究.上海人民出版社.2007年版.第24页,第99页,第272页,第118-146页.
⑤《信访条例》的书面告知主要包括:政府信访工作机构以外的政府其他工作部门受理或不予受理信访的决定(第21条)、信访处理机关的处理意见(第32条)、复查和复核机关受理或不予受理的决定,以及行政机关作出的复查和复核意见(第34条和第35条)等。
关键词信访 初信初访 法治理念
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-153-02
一、问题的提出
作为我国所特有的制度,信访在联系人民群众,畅达民意和权利救济方面,确实发挥了巨大的作用。但是我们也不能不看到,当前我国的信访工作仍然面临着严峻的形势:信访量居高不下,越级上访闹访现象时有发生甚至转化为群体性事件。造成这一局面固然有特定的历史原因和文化心理背景,也固然源于社会经济的发展,人民权利诉求的增长以及我国正规权利救济途径尚不够完善,但信访制度或者说信访工作本身存在着诸多问题亦是重要原因之一。是故,如何完善我国的信访制度,大力提升信访工作水平成为具有现实紧迫性的话题。
我们认为,基于我国信访案件的现实特点以及信访制度在纠纷解决方面的目标期许,初信初访制度的完善应当是完善我国信访制度的合理切入口,因而具有极其重要的意义。
二、充分认识初信初访制度完善的重要性
(一)完善初信初访制度符合信访制度纠纷解决的目标期许
首先,完善初信初访制度有利于达成中央关于信访要将矛盾解决在基层和萌芽的目标,有利于和谐社会的建立。从词义上看,“信访”包含来信和来访两种活动,基于两种活动的成本差异,一般来说,能通过来信方式解决的问题群众不会寻求通过来访解决;从信访的活动展开看,可分为初信初访和重信重访,能在初信初访就将纠纷解决则群众更不会选择采取重信重访的方式。因此,逻辑上看,如何从制度上完善初信初访制度,关注“初信”的回复和问题的解决,关注初信初访工作水平的提升,对于缓解重信重访现象乃至闹访现象的发生具有极其重大的意义。
其次,在初信初访阶段解决纠纷具有现实可能性。第一,大量重信重访乃至闹访案件的发生,固然有实体权利无法得到救济的原因,但一个不容忽视的事实是,很多的信访群众之所以走上越级上访闹访的道路,还在于基层信访机构接待中的冷漠和疏漏,致使信访群众带有某种情绪化的东西。在一些重复上访案件中,情绪化因素的掺入使得原本可能并不复杂的案件解决起来更为困难,增加了后续机关的工作难度。第二,我国的信访制度是一个“分层管理,各负其责”的体制。这意味着,大量的信访案件即使是越级上访,其最终的解决仍然要回到当事人所在的基层。基于初信初访机关与基层联系的紧密性,对相关区域的熟悉程度,理论上看,初信初访机关对于纠纷的解决应当更为有效和迅捷。
(二)信访制度的内在紧张和突出问题
1.信访制度的内在紧张
第一,在权利救济方面信访制度的目的在于通过群众的来信来访来实现对下级机关的监督,更好地履行社会管理的职能,将一部分权利救济纳入到法治轨道上来,以最大程度的实现“定纷止争”,社会安定。但同时,由于信访更注重对实质正义的关注,客观上造成了对诸如诉讼、复议等正常权利救济程序的冲击。信访在权利救济实现实质法治的同时,也在不停地消解法治。
第二,中央提出要将矛盾解决在基层和萌芽,尽量避免矛盾上交,但是,一方面由于基层信访实际工作能力的薄弱以及认识的偏差,另一方面中国传统文化中的“青天在上”思维,使得最终结果要么基层信访机关不作为,解决不了问题,要么处理结果难以服众,不被接受。最终,问题依然上交。
第三,缘于信访制度在权利救济方面的直接性、迅捷性和实体正义的关注,信访某种程度上成为中国公民权利救济的终局程序。人民群众对信访工作提出了更高的要求,抱有更大的期待。但同时,我国信访制度条块化管理,资源信息缺乏共享,并且运作具有相当的随意性和不透明性,尤其是基层信访机构在人员配备、职业素养以及服务意识方面的缺失,使得许多本可以在初信初访阶段即可解决的问题,拖而不决或者处理失当。
2.当前信访制度中存在的突出问题
第一,信访机构设置重叠,条块分割严重,导致各信访工作机构沟通不畅,信息资源缺乏共享,协作的缺失,使得许多案件在初信初访阶段被推来推去,直至矛盾累积走上重新重访乃至闹访之路。
第二,修改后的《信访条例》对信访监督、工作人员责任的追究有了进一步的规定,而一些地方性法规对此则有着更为详细的规定。但由于这些制度一般以“意见”的形式发布,具有较大的随意性,信访工作的好坏往往取决于领导的主观意愿。各地具体做法差异,因此,在监督实效和责任追究上各地差异也极为巨大。监督体系、责任体系的不足,初信初访阶段案件的解决率较低,于是大量的矛盾往上级、中央集中。
第三,从规模上看,近年来我国的信访机构不断扩编、连年增人,但相对于数量巨大的信访案件,仍然人手紧张、繁忙异常。加之一些信访工作人员工作能力不足,缺乏服务意识和职业素养(这一点,在基层信访机构中表现得极为明显。),那些应当解决而又没有得到解决的问题,从初次信访变成了重复信访,又从重复访变成了越级访,甚至赴京访。
第四,由于信访制度在权利救济方面的迅速直接,对实体正义的特别关注,使得人民群众对信访制度抱有一种不正常的期待,在他们看来,真正权利救济的终局程序不是司法而是信访。这客观上造成社会上许多老百姓信“访”而不是信“法”①,一方面如前所说的,它构成了对形式法治的消解,而另一方面,它使得大量的纠纷解决涌向信访机关。
我们认为,上述所列举的一系列问题,或由于初信初访制度的不完善所造成,或者是作为整体的信访制度所面临的困境,通过对初信初访制度的完善来达成信访制度的完善的目标,无疑是很好的切入口。
三、初信初访制度的完善
(一)着力提升初信初访人员的职业素养和服务意识,增强基层信访工作能力
在联系群众、收集民意和纠纷解决方面,初信初访对于整个信访制度功能的实现,对于社会矛盾能否及时、迅速、有效和彻底地解决,影响重大。因此,必须从社会全局的高度从分认识到初信初访工作的重要性。一方面在人员配备和资源支持上,应给于初信初访机构(通常为基层信访机构)应有的重视,尤其是基层调查取证技术和经费方面的保障;另一方面,加强初信初访工作人员的执业技能,包括沟通技巧,调查取证的能力,相关法律知识储备等方面的培训。此外,工作人员的服务意识亦是一个重要的内容。
(二)创新工作方法,推动信访工作的制度化和透明化
1.建立以信访工作机构为主导的协调机制
我国的信访机关分为两类:信访工作机构和信访处理机关。信访工作机构在实际的工作着更多的是承担一些类似“中转站”的程序性工作,而真正拥有对信访事件实际处理权限的却是信访处理机关。现实中“不少政府工作部门没有尽到自己的职责,导致政府信访工作机构承担了本应由其他政府工作部门承担的责任”②。与此同时,信访处理机关之间条块化管理严重,相互之间缺乏有效的协作,使得许多信访案件被推来推去,无法落实。即使被受理,也会因纠纷涉及多个处理部门,而无法得到完满的解决。我们认为,应进一步从制度上明确信访工作机构工作中的协调职能和权威,充分实现信访工作机构与处理机关以及处理机关之间的沟通,建立综合性的协作工作机制,促进信访工作的衔接配合③。
2.合理配备信访工作人员,建立初信初访接待员责任制度,加强信访工作监督管理
目前初信初访阶段,对于信访案件缺乏科学合理的细化分类,往往呈现出“一人包打天下”的局面,工作缺乏针对性,效率低下。因此,要根据各地实际情况深入分析各信访案件的特征,明确工作重点,尤其是针对不同类型的信访案件当事人的特点,作出合理的应对。同时,要根据不同工作人员的工作特点,合理分配工作,做到有的放矢,协同配合。
同时,要建立初信初访接待员责任制度。所谓“初信初访接待员责任制”是指一件来信来访事项,由初次接待员担任该事项的主办接待员,全面负责该事项的转送、督查督办或是自查自办,包案负责到底。这一制度首先有助于明确责任主体,遏制相互推诿、迟延办理的现象;其次将促使工作人员工作过程中发挥主观能动,积极行使《信访条例》中所赋予的权力,通过协调、建议等方式,推动信访工作进展;最后,该制度还能避免接待资源的浪费,避免来信来访人员向不同的接待员重复反映同一问题④。
3.规范信访工作流程,实现信访工作的透明化
一方面,初信初访应着力完善例如说明理由制度,告知制度等。信访机构应根据相关法规的要求,采取网上信息查询,短信告知,书面告知等多种手段及时将受理案件的办理进度、主办人员、主办机关等信息向当事人告知。目前,我国《信访条例》关于告知制度的规定尚比较笼统,书面告知的范围亦比较狭窄⑤。可喜得是,一些地方在这方面作出了有益的尝试,例如上海市委市政府信访办出台的规范性文件中新增“政府信访工作机构是否受理及处理决定、复查复核的受理与否以及复查复核决定、转送、交办的受理及转送、交办的处理情况一般书面告知。”;初信初访机构应尽量将作出处理所依据的事实、法律法规以及自由裁量是所考虑的政策、公益、历史等因素向当事人准确透彻地予以说明,以化解矛盾、争取和便于信访人的理解。
另一方面,在法律法规的范围内,初信初访机关应尽量吸收当事人的参与,通过当面交流和沟通了解实情,处理纠纷。对于疑难案件和具有典型社会意义的案件,应采取听证等多种措施,以实现公平和公开。
(三)以法治的理念指导初信初访工作
如前所论,信访制度在纠纷解决方面所具有优势,使得大量的纠纷解决涌向信访机关,社会呈现出对信访制度的过高期待。因此,如何实现信访制度和司法救济、行政复议等正规救济途径的对接,不仅对法治的建立,对于缓解信访量居高不下亦十分重要。
首先,在初信初访机关的案件受理上,因保持适度的“克制”。信访当然要有所作为,但不能充当“全能选手”。因此应通过相关相关立法,明确初信初访的受理范围,尤其是在同时属于信访、诉讼、复议三中救济途径时,应当如何处理。这一标准的确定,既要兼顾社会矛盾的解决,又要重视避免造成对形式法治的过分冲击。尤其要尽量避免出现信访破坏司法终局性的局面⑥。
其次,在案件的处理上,初信初访机关应以相关法律法规为主要考虑标准,避免政策大于法的情况。信访量居高不下的一个重要原因正在于“信访能解决问题”,并且设若当事人活动能力强,往往通过信访途径所获得的利益要远远大于通过其他途径的获得。因此,初信初访机关对案件的处理同样要以法律法规为准绳,以事实为依据。从技术角度看,通过信访机构处理案件所输出的结果利益只有等于或者小于通过其他途径的所获,才能使得案件不致过分涌向信访机关。而从利益衡量的角度看,信访途径处理所输出的结果利益一般应当小于其他途径所获,因为当事人在期限、程序、证明责任以及费用支出等方面较其他途径要有利得多。
注释:
①汤啸天.信访制度的改革与社会稳定.探索与争鸣.2005(4).
②③④⑥朱应平.行政信访若干问题研究.上海人民出版社.2007年版.第24页,第99页,第272页,第118-146页.
⑤《信访条例》的书面告知主要包括:政府信访工作机构以外的政府其他工作部门受理或不予受理信访的决定(第21条)、信访处理机关的处理意见(第32条)、复查和复核机关受理或不予受理的决定,以及行政机关作出的复查和复核意见(第34条和第35条)等。